Questo articolo è stato pubblicato sul numero 62 di Reset . Il contributo di Massimo Luciani che è professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “La Sapienza”, è tratto dal saggio “Diritti sociali e integrazione europea che uscirà in versione integrale sull’ “Annuario dell’Associazione Italiana dei costituzionalisti 2000”e sulla rivista “Politica del diritto”, n.3, 2000.

Nel processo di rafforzamento dell’integrazione europea, la redazione di una “Carta dei diritti”, che definisca i valori fondamentali nei quali ci si riconosce, è uno dei principali obiettivi da perseguire. La decisione relativa all’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, adottata dal Consiglio europeo in una recente riunione a Colonia cade in un momento di estrema delicatezza nella costruzione del nuovo quadro istituzionale.

Nel documento si legge: "Il Consiglio europeo ritiene che la Carta debba contenere i diritti di libertà e uguaglianza, nonché i diritti procedurali fondamentali garantiti dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario. La Carta deve inoltre contenere i diritti fondamentali riservati ai cittadini dell'Unione. Nell'elaborazione della Carta occorrerà inoltre prendere in considerazione diritti economici e sociali quali sono enunciati dalla Carta sociale europea e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, nella misura in cui essi non sono unicamente a fondamento di obiettivi per l'azione dell'Unione".

(...) Il problema che il Consiglio europeo intende risolvere è quello della legittimazione dell'integrazione europea. La decisione si spinge sino a dire, che “la tutela dei diritti fondamentali costituisce un principio fondatore dell'Unione europea e il presupposto indispensabile della sua legittimità”, dimenticando bonariamente che l'UE si presenta quale diretta continuazione di una Comunità che solo da poco ha perso il qualificativo "economica" e che ha affondato le radici assai più nelle esigenze del benessere che in quelle della protezione dei diritti. Nondimeno, così è: timoroso del gelo dei popoli d'Europa, il processo “freddo” di integrazione cerca di rafforzarsi col fuoco della positivizzazione di valori “caldi” attraverso il riconoscimento dei diritti fondamentali. Questo riconoscimento consente anche di rimediare a quel problema di visibilità e di chiarezza che da sempre affligge l'integrazione continentale. Non a caso la decisione afferma che “allo stato attuale dello sviluppo” l'elaborazione della Carta dei diritti è necessaria “al fine di sancirne in modo visibile l'importanza capitale e la portata per i cittadini dell'Unione”.

La redazione di un catalogo di diritti fondamentali storicamente si lega intimamente all'instaurazione di una nuova Costituzione. Le Costituzioni scritte non sono macchine, ma testi normativi nei quali sono stabiliti i valori nei quali un'intera comunità politica si riconosce e dai quali è unificata. Valori dei quali sono parte essenziale proprio i diritti. Dunque, dire che esiste un'unione politica e di questa si vogliono stabilire i diritti fondamentali non si fa altro che dire che di quell'unione si sta scrivendo la Costituzione.

(...) Parlarne oggi significa postulare la natura essenzialmente politica del legame comunitario, come pure significa immaginare che tale legame concerna direttamente i cittadini e non gli Stati. Anche chi, sul punto, è più incerto, parla di Costituzione in forma ottativa e prescrittiva, quasi a voler significare che esistono le condizioni affinché ci sia una Costituzione e che si deve fare tutto quanto occorre per costruirla.

Questa posizione è tutt’altro che astratta: parole con un possente valore simbolico, quali “Costituzione” o “cittadinanza”, funzionano già da sé da efficienti fattori di integrazione. Per stare davvero assieme, l’Europa ha grande bisogno di simboli, e questi non sono i meno importanti. L’impressione, però, è che l’anticipazione sui tempi dello sviluppo politico-sociale sia eccessiva e che sul piano dei meccanismi integrativi sarebbe necessario altro genere di interventi. Chiarire agli europei i molti tratti comuni della loro storia, la trama connessa dei rispettivi sviluppi culturali, le ragioni di un comune dibattito pubblico, mi sembra cosa più importante dell’uso abusivo di termini che, nella tradizione del costituzionalismo, hanno un significato assai preciso.

Una Costituzione europea può esistere solo a due condizioni: se l'Unione ha la “disponibilità” delle proprie regole fondamentali; se esiste una comunità autenticamente politica di riferimento. Entrambe queste condizioni mancano. Non l'Unione ma gli Stati sono i signori dei Trattati, e una comunità politica non c'è perché l'Unione "non è un ente politico" ma "persegue politiche in settori singoli". Soprattutto, una comunità politica non può darsi senza un popolo, e un popolo europeo ancora non lo abbiamo. Senza popolo non ci sono né Costituzione, né cittadinanza, né diritti di cittadinanza. Da questo punto di vista, invece di essere un paradosso, è perfettamente coerente con questo stato di cose il fatto che l'Unione (oltre a non essere domina dei propri principi fondamentali) non abbia nemmeno la disponibilità della propria cittadinanza. La stessa Corte di giustizia ha infatti affermato che spetta a ciascuno Stato membro definire le condizioni di acquisto della cittadinanza, e che quella europea altro non è che il riflesso delle determinazioni assunte in sede nazionale.

E' esatto, dunque, rilevare che “la cittadinanza europea si presenta in definitiva come satellite di quella nazionale”, tanto che il regime della cittadinanza dell'Unione, a parte alcune particolarità non decisive, coincide con quello tipico del diritto internazionale, che riserva appunto agli Stati la parola definitiva nella decisione su chi e come sia da considerare cittadino.

Un catalogo di diritti fondamentali nell'ambito dell'Unione non è sufficiente a creare una cittadinanza europea, perché essa è fatta anche di doveri, senza i quali manca la formalizzazione del vincolo sociale. Già alcuni anni or sono, la stessa Corte di giustizia ha riconosciuto che “il fondamento del vincolo di cittadinanza” sta nella “esistenza di un rapporto pubblico di solidarietà nei confronti dello Stato” e nella “reciprocità di diritti e di doveri”, con ciò stesso chiarendo che nell'ordinamento dell'Unione, in mancanza di doveri pubblici di solidarietà, mancano le condizioni stesse della cittadinanza.

Che non vi siano doveri, in effetti, è innegabile. Anche coloro che ne ipotizzano l'esistenza per il cittadino europeo non possono spingersi oltre il richiamo al generico dovere di osservanza del diritto (comunitario) ma a ben vedere, un simile dovere altro non è che il comune risvolto soggettivo dell'esistenza di un ordinamento giuridico che aspiri all'effettività. In ogni caso, non basterebbe l'imposizione di un qualsivoglia dovere per creare quel rapporto tra situazioni attive e situazioni passive che è tipico dello status di cittadino: solo alcuni specifici diritti, come quello di fedeltà, quello di pagare i tributi o quello di difendere la Patria qualificano la condizione del cittadino, in quanto sono “una sorta di contropartita dei diritti” che al cittadino stesso vengono riconosciuti, caratterizzando il reciproco vincolo di solidarietà politica che lega tutti gli appartenenti a una comunità statuale.

Proprio in campo sociale l'assenza di significativi doveri di solidarietà determina conseguenze rilevanti in ordine agli stessi diritti. I diritti sociali possono esistere in quanto sono sostenuti da corrispondenti doveri di solidarietà, sia perché questi doveri indicano la volontà di sancire l'eguale appartenenza ad una comunità nella quale ci si identifica, sia perché il soddisfacimento di quei diritti richiede mezzi che solo l'assolvimento di doveri di solidarietà può fornire. Questi doveri, a livello europeo, non ci sono, e ciò dimostra che l'Unione non è una comunità politica in senso proprio. Del resto, la filosofia dei diritti sociali, che implica un intervento pubblico di sostegno, non si armonizza agevolmente con quella del libero mercato, che caratterizza, ancora oggi, l'ordinamento europeo.

Se tutto questo è vero, nemmeno una dichiarazione dei diritti dei cittadini europei potrebbe essere il nucleo di una Costituzione dell'Unione. (...). Se la Carta dei diritti verrà approvata dovremo, nondimeno, ricostruirne la forza giuridica. Essa dipenderà dalla scelta che si farà in ordine all'inserimento o meno della Carta nei Trattati, prendendo posizione sull'alternativa che a Colonia è stata lasciata aperta e che tuttavia è di cruciale importanza. Il collegamento tra legittimazione dell'Unione e Carta dei diritti dovrebbe spingere in teoria a optare per l'integrazione. Nei sistemi di democrazia liberale la legittimazione del potere segue percorsi complessi, nei quali si intrecciano la volontà popolare e le scelte costituzionali, e tra queste le più significative sono proprio quelle attinenti alla condizione giuridica dei consociati (ai loro diritti e doveri).

E' dunque comprensibile che chi vuole rafforzare la legittimazione dell'Unione punti a fondarla sulla Carta dei diritti. Questa strada, tuttavia, è irta di difficoltà. Proprio per questa sua straordinaria efficacia legittimante, “una Carta europea dei diritti avrebbe il significato di trasformare la fonte di legittimazione dell'ordinamento europeo”. Tale fonte, oggi come oggi, è la volontà degli Stati “signori dei Trattati”, che a sua volta risale alle rispettive Costituzioni e alle sottese, singole, volontà popolari. Inserire nei Trattati una Carta dei diritti rovescerebbe completamente questa situazione, formalizzando la pretesa dell'Unione all'autolegittimazione e all'originarietà.

Non si potrebbe replicare che in ogni caso gli Stati resterebbero padroni del procedimento di revisione costituzionale comunitario. Delle due, infatti, l'una: se così continuasse ad essere, vorrebbe dire che la Carta dei diritti dei cittadini dell'Unione sarebbe ben diversa da quelle Carte dei diritti fondamentali con le quali, sin dai propri inizi, il costituzionalismo si è misurato, sicché i diritti ivi riconosciuti sarebbero fondamentali solo per ellissi. Se, invece, si determinasse la sostanziale rinuncia degli Stati al dominio dei Trattati qualora i diritti fondamentali venissero intesi come limiti materiali taciti alla revisione costituzionale, ci troveremmo di fronte esattamente a quel rovesciamento dell'attuale equilibrio, cui ho adesso accennato.

L'argine nei confronti di questo esito non potrebbero certo essere le giurisprudenze costituzionali nazionali. A parte ogni considerazione sull'impraticabilità politica di una contrapposizione delle Corti a un processo voluto dai Governi e tollerato dai cittadini, ad alimentare lo scetticismo sta la debolezza dei presupposti teorici delle stesse giurisdizioni costituzionali più forti. Mi riferisco in particolare a quella tedesca, che ha rivendicato il potere di controllare la conformità del diritto europeo ai principi fondamentali del Grundgestez almeno fino a quando l'ordinamento europeo non garantirà un livello di protezione pari a quello tedesco. Affermazione, questa, che si scontra con l'impossibilità pratica, in moltissime ipotesi, di stabilire quando una garanzia sia "maggiore" o "minore" di un'altra, la condizione dei diritti fondamentali dipendendo - come ho già detto - da una così complessa pluralità di fattori che nessun esprit de géometrie potrebbe pesare o misurare con astratta esattezza il quantum di garanzie.

Allo stato, dunque, il più corretto destino della Carta dei diritti sembra essere quello di una collocazione al di fuori dei Trattati, nella posizione di una solenne dichiarazione di principio, di formalizzazione di un impegno comune, di ulteriore passo avanti sulla via dell'integrazione, ma nel rispetto dei caratteri essenziali del processo che sinora si è seguito. Nulla può escludere che la Carta funzioni, poi, da punto di coagulo delle spinte per un ulteriore approfondimento del vincolo europeo o addirittura per la definitiva federalizzazione dell'Europa, ma questo è un esito solo eventuale, oltreché ovviamente incerto. (...).

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