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La delimitazione delle competenze tra Unione europea e Stati membri



Massimo Luciani



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Quelle che seguono sono riflessioni sulla Nota del Praesidium trasmessa dal Segretariato alla Convenzione il 28 marzo 2002

1.- Con una Nota trasmessa dal Segretariato alla Convenzione il 28 marzo il Praesidium ha provveduto a dare una sintetica descrizione dell’attuale sistema del riparto di competenze tra Unione e Stati membri, evidentemente allo scopo di fornire un documento di informazione utile per i “Convenzionali” (questo termine è impiegato nella traduzione italiana del Discorso inaugurale del Presidente Giscard d’Estaing).

Come frequentemente accade, anche un documento descrittivo come questo non riesce ad essere perfettamente neutrale, ma rivela una certa concezione dell’ordinamento dell’Unione e dei complessi rapporti tra questo e gli ordinamenti degli Stati membri. Sembra opportuno, a questo proposito, osservare quanto segue.

2.- La Nota distingue tra competenze “legislative” e competenze “non legislative o esecutive” dell’Unione. Il fatto che le competenze normative dell’Unione siano qualificate come legislative (sebbene sia piuttosto comune, nell’attuale fase della discussione sull’Unione) non è affatto trascurabile.

Come è noto, è assai dubbio che l’ordinamento comunitario conosca una fonte che sia possibile chiamare “legge” così come si fa con certe fonti (tradizionalmente primarie) degli Stati membri.

Nello Stato di diritto, invero, la legge ha assunto una peculiare posizione costituzionale in quanto è il prodotto delle scelte politiche imputabili alla rappresentanza. Così, lo Stato di diritto si fonda sul principio di legalità non già perché la legge sia in astratto una fonte dotata di dignità maggiore di quella delle altre, ma perché la legge promana dagli organi rappresentativi (dai Parlamenti), e il meccanismo rappresentativo è quello che (fatti salvi gli strumenti di partecipazione popolare) consente agli elettori di far sentire il proprio peso nelle scelte degli organi titolari dei pubblici poteri.

Ora, nell’ordinamento dell’Unione, l’organo rappresentativo della volontà degli elettori (il Parlamento europeo) partecipa - sì - alla funzione normativa, ma non è titolare di tale funzione in forma paragonabile a quella tipica dei Parlamenti degli Stati membri. Conseguentemente, nell’ordinamento dell’Unione non abbiamo fonti che siano pienamente equiparabili alla legge, e non è un caso che i Trattati non qualifichino così le principali fonti di diritto comunitario derivato (anzi, la scelta del termine “regolamento” è indicativa della consapevolezza dei connotati essenziali di tali fonti).

Il problema potrebbe apparire soltanto terminologico, ma non è così. Parlare oggi di leggi dell’Unione potrebbe far intendere che non ci sia bisogno domani di una riforma dei Trattati che - invece - doti l’ordinamento europeo di vere e proprie leggi. La scelta del Praesidium, pertanto, appare rischiosa, poiché il compito della Convenzione è anzitutto quello di fare chiarezza nella “attuale confusione del progetto europeo”, che - come ha giustamente rilevato il Presidente Giscard d’Estaing - caratterizza l’assetto istituzionale dell’Unione. Di leggi europee, insomma, sarebbe opportuno parlare soltanto in riferimento a fonti di provenienza parlamentare, e (è bene aggiungere) nel contesto di uno sforzo riformatore che ridefinisca complessivamente il sistema delle fonti, risolvendo anche la questione ormai risalente della gerarchia tra di esse.

3.-
Una seconda osservazione riguarda quanto la Nota del Praesidium afferma in riferimento alla “occupazione” di certe materie da parte della normazione europea. Si dice, infatti, che: a) alle materie di competenza esclusiva dell’Unione secondo quanto stabilito dai Trattati, si debbono aggiungere quelle che diventano tali “per il fatto che la Comunità legifera ampiamente su dette materie”; b) le materie di competenza condivisa o concorrente sono quelle nelle quali gli Stati possono legiferare sino a che non lo abbia fatto l’Unione (la Comunità).

L’osservazione da fare, qui, è semplice: poiché il Praesidium inserisce tra le materie di competenza concorrente anche quelle che diventerebbero tali per il “fatto” dell’esercizio di competenze normative da parte dell’Unione, c’è da chiedersi in che misura tali materie si differenzino da quelle concorrenti (visto che anche qui è il “fatto” dell’esercizio dei poteri normativi, a determinare quale sia la fonte - statale o comunitaria - applicabile). In realtà, appare discutibile ancorare l’attribuzione dell’esclusività ad un “fatto” e non al “diritto” (e cioè ai Trattati).

4.- Conclusivamente, si può dire che sarebbe auspicabile, nei documenti preparatori e informativi indirizzati alla Convenzione, una maggiore precisione sia analitica che terminologica, poiché una documentazione poco rigorosa potrebbe essere la causa di proposte di riforma non adeguate alle esigenze attuali del processo di integrazione europeo.

 

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