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I referendum



Augusto Barbera e Andrea Morrone



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Quello che segue è il testo della relazione al Convegno su "La Crisi di un sistema politico", Sessione II, "Problemi istituzionali", nell’ambito dei Convegni di studio su "L’Italia repubblicana nella crisi degli anni Settanta" - che si è tenuto a Roma il 6 e 7 dicembre


1. Referendum e Assemblea costituente

Di referendum in Assemblea costituente si discusse insieme a questioni attinenti alla forma di governo parlamentare. La scelta per quest’ultimo modello di organizzazione del potere statale finì per condizionare la prima: poiché il rapporto tra referendum e forma di governo parlamentare era concepito in termini antagonistici, i Padri costituenti si preoccuparono di ridurre al minimo la contrapposizione tra l’elemento plebiscitario insito nelle consultazioni popolari dirette e gli istituti della democrazia rappresentativa.

Nella predisposizione degli istituti referendari, in particolare, i Costituenti si attennero all’imperativo di mantenere indenne il circuito politico rappresentativo da qualsiasi forma di alterazione o contaminazione proveniente dalla «variabile referendaria». Questa posizione venne fortemente influenzata dagli esponenti di cultura liberale presenti in Assemblea costituente, fermamente convinti che l’introduzione di qualsiasi forma di "razionalizzazione" del modello parlamentare avrebbe creato «delle incompatibilità logiche tali da provocare contraddizioni insuperabili e riuscire in definitiva ad una alterazione, addirittura, del funzionamento di quella forma parlamentare i cui dati essenziali non si possono mutare senza comprometterne l’esistenza».

Tale posizione venne tuttavia favorita da quanti temevano che il ricorso alle consultazioni dirette potesse mettere in discussione la centralità dei partiti di massa. E’ questa la ragione per cui accenti non distanti si potevano riconoscere nelle posizioni espresse da Luigi Einaudi e da esponenti del partito comunista. Nonostante il successo conseguito dalla Repubblica nel referendum del 2 giugno 1946 permaneva quella diffidenza che fino all’ultimo aveva reso incerti sull’utilizzazione dello strumento referendario (i partiti della sinistra avrebbero preferito che la scelta repubblicana fosse demandata alla Assemblea costituente).

L’operazione di progressiva "potatura" subita dal progetto Mortati - volto a moltiplicare i tipi di referendum praticabili - nel passaggio dalla Sottocommissione all’Assemblea fino al testo dell’art. 75 Cost. ne costituisce la conferma più evidente. Nella stessa direzione spingono, altresì, l’esclusione delle «leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali» che aveva nelle intenzioni dei costituenti proprio il senso di sanzionare l’indisponibilità per via referendaria di (alcune) tipiche decisioni di indirizzo politico da lasciare al circuito Parlamento-Governo. La Costituente, in definitiva, si attestò su una soluzione «a più basso margine di rischio», tesa a accentuare i profili di garanzia dello strumento referendario: esso avrebbe dovuto rappresentare solo una estrema forma di controllo a disposizione del corpo elettorale nel caso in cui si fosse verificata una discrasia fra orientamenti del legislatore e volontà popolare.

2. Referendum e legge di attuazione

L’oblio che avvolse l’attuazione delle parti più rilevanti della Costituzione repubblicana negli anni del centrismo degasperiano - il c.d. ostruzionismo di maggioranza - riguardò anche l’istituto referendario. Quando, poi, prese le mosse il disgelo costituzionale non per questo la nuova situazione politica si dimostrò più favorevole che nel passato verso il referendum abrogativo. La legge attuativa non fu messa nell’agenda alla fine degli anni cinquanta al momento del varo del CSM e della Corte costituzionale e venne approvata solo nella stagione che inizia con gli anni settanta. Ma con una particolare connotazione: se l’approvazione dello Statuto dei lavoratori (legge n. 300 del 1970), l’avvio dell’ordinamento regionale (legge finanziaria n. 382 del 1970), il varo dei nuovi regolamenti parlamentari del 1971 erano, tra l'altro, il preludio della stagione del confronto tra maggioranza e opposizione comunista e della stagione del c.d. "compromesso storico", il referendum era invece considerato uno strumento di divisione politica e sociale, che avrebbe vanificato proprio i momenti di unità che si andavano raggiungendo in Parlamento.

Ad essa si arrivò, in altre parole, per motivi contingenti, in virtù di un compromesso che il segretario democristiano Amintore Fanfani propose ai partiti favorevoli all’introduzione nel nostro ordinamento del divorzio. La DC avrebbe ottenuto il consenso dei partiti laici all'approvazione della legge sul referendum, in cambio della cessazione dell’ostruzionismo scudocrociato sul progetto di legge in materia di divorzio. L'avversione al divorzio degli ambienti più oltranzisti del partito cattolico e del Vaticano avrebbe potuto disporre di un'arma per contrastare una disciplina la cui approvazione parlamentare sembrava ormai ineluttabile.

Il 25 maggio 1970 fu approvata la legge n. 352 del 1970, recante Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo e, sia pure dopo alterne vicende (reiterati tentativi ostruzionistici della DC, incursioni della Curia, manifestazioni di protesta del leader della LID, il radicale Marco Pannella), il 1° dicembre 1970 venne varata la c.d. legge "Fortuna-Baslini" sul divorzio (legge n. 898 del 1970, Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio).

3. Il referendum sul divorzio tra ostruzionismi e scioglimento anticipato

L’immediata iniziativa referendaria attivata dal "Comitato nazionale per il referendum sul divorzio" presieduto da Gabrio Lombardi, superate con facilità le fasi del controllo svolte dall'Ufficio centrale per il referendum e dalla Corte costituzionale, tuttavia, fu immediatamente avvertita come primo atto di una temibile "guerra di religione" che, stante la trasversalità della posta in gioco, avrebbe finito per spaccare gli italiani. Ecco perché, salva l'eccezion del MSI, del gruppo del Manifesto e ovviamente dei radicali di Pannella, tutti gli altri partiti politici non vedevano di buon occhio una consultazione referendaria su un tema così delicato.

Il PCI di Enrico Berlinguer era contrario al ricorso allo strumento referendario, non solo perché esso rappresentava una minaccia contro l’unità dei lavoratori e l’unità con i cattolici, nel quadro dell’imminente strategia del compromesso storico, ma anche perché il referendum metteva in discussione il ruolo di mediazione politica svolto dai gruppi parlamentari e dal sistema dei partiti (come, del resto, l’opposizione comunista al referendum promosso da "Magistratura democratica" sui c.d. "reati d’opinione" aveva, poco tempo prima, dimostrato).

La DC, che pure aveva voluto l’approvazione della legge sul referendum, una volta divenuta concreta l’eventualità della pronuncia popolare, si presentava lacerata al proprio interno. Dal canto loro, gli stessi partiti laici erano incerti sulla posizione da seguire.

All’interno di questo quadro, possono comprendersi i ripetuti tentativi che, per evitare il referendum, vennero intrapresi sia dentro sia fuori le aule parlamentari.

Un primo versante d’azione fu occupato dagli esperimenti di mediazione per modificare la legge Fortuna-Baslini. Sono noti, a questo proposito, sia l’idea di Andreotti di distinguere matrimoni civili e matrimoni concordatari, allo scopo di recuperare l’indissolubilità almeno nei confronti dei secondi; sia la proposta della senatrice Tullia Carettoni (Sinistra indipendente), che raccolse consensi sia nel PLI, sia nel PSIUP e nel PCI, sul c.d. "piccolo divorzio".

Neppure sull’altra sponda del Tevere, tuttavia, si rimase alla finestra: i contrasti sul referendum esistenti nell’episcopato italiano, indussero, in momenti e sedi diverse, a compiere una serie di iniziative che, agevolando o rendendo più convenienti le dichiarazioni di nullità del matrimonio pronunciate dalla Sacra Rota, erano dirette a depotenziare la disciplina statale del divorzio.

Su altro versante, particolarmente significative furono due iniziative parlamentari di modifica, in senso limitativo, della disciplina attuativa del referendum abrogativo. Il progetto di legge Ballardini e altri prevedeva una limitata modifica dell’art. 31 della legge n. 352 del 1970 volta a introdurre un periodo bianco di tre anni, decorrenti dalla pubblicazione in Gazzetta ufficiale, durante i quali nessuna nuova legge avrebbe potuto essere sottoposta a abrogazione popolare. Più organica e restrittiva era la proposta legislativa di cui primo firmatario fu il deputato Eugenio Scalfari: il progetto di legge ordinaria aveva lo scopo di integrare per via interpretativa la Costituzione, escludendo «le leggi che garantiscono l’esercizio dei diritti di libertà, che tutelano minoranze religiose o linguistiche, che stabiliscono le condizioni per lo scioglimento del matrimonio, e che comunque promuovono l’applicazione degli articoli 2, 3, 6, 8, 13, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 24, 33, 34, 37 della Costituzione» dalla sottoponibilità a referendum abrogativo, deferendone l’accertamento in concreto alla Corte costituzionale.

La soluzione al problema, ciononostante, venne trovata altrimenti, nella decisione voluta dalla DC e accolta dagli altri partiti di chiudere anticipatamente la legislatura. Tale possibilità aveva immediate ricadute sul referendum, in quanto la legge n. 352 del 1970, stabilisce che "nel caso di scioglimento anticipato delle Camere…il referendum già indetto si intende automaticamente sospeso all’atto della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente della repubblica di indizione dei comizi elettorali per l’elezione delle nuove Camere…", con la conseguenza che i "termini del procedimento per il referendum riprendono a decorrere a datare dal 365° giorno successivo alla data della elezione" (art. 34, commi 2 e 3, legge n. 352 del 1970).

Mediante lo scioglimento anticipato e le successive elezioni politiche, però, non solo si allontanava il pericolo dell’imminente confronto referendario, ma, soprattutto, si consentiva al partito democristiano di uscire da una situazione critica, recuperando la centralità del sistema politico, al fine di sperimentare, da quella posizione, nuove formule politiche: per alcuni verso sinistra, dove spingevano i socialisti, o per la parte maggioritaria del partito , verso destra, dove sembravano portare i risultati delle elezioni amministrative in Sicilia, a Roma e in altri luoghi del 13 giugno 1971, e come confermava l’elezione del sesto Presidente della Repubblica Giovanni Leone, il 24 dicembre 1971.

L’operazione fu condotta da Giulio Andreotti, che dopo le dimissioni del governo Colombo, si presentò alle Camere con un governo monocolore, che il 26 febbraio 1972 venne sconfitto al Senato, aprendo di fatto la via delle elezioni anticipate. Così per far scattare l’automatismo normativo che collega lo scioglimento ad un referendum "già indetto", il 27 febbraio 1972 il Presidente Leone, su proposta dello stesso governo Andreotti, emanò il decreto di indizione del referendum abrogativo per l’11 giugno 1972, e, il giorno successivo, dispose il primo scioglimento politico delle Camere convocando i comizi elettorali per il 7 e l’8 maggio 1972.

4. Dalle elezioni del 1972 alla vittoria del "NO" nel 1974

Dalle urne uscì il secondo dicastero Andreotti, un governo con i liberali (Malagodi fu vice premier) e i socialdemocratici e l’appoggio esterno del PRI.
Lo scioglimento anticipato del 1972, tuttavia, non aveva risolto la questione del referendum sul divorzio. Dopo le elezioni ripresero le iniziative volte a ritardare ulteriormente il confronto popolare e a trovare una soluzione alternativa.

La questione che ebbe immediato risalto, suscitando un vivace dibattito, anche tra i costituzionalisti, riguardò la data della consultazione referendaria dopo lo slittamento causato dallo scioglimento anticipato. La legge, infatti, precisato che la data di convocazione degli elettori deve avvenire "in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno", si limita a stabilire, con formula non chiarissima, che in caso di fine anticipata della legislatura, i "termini del procedimento per il referendum riprendono a decorrere a datare dal 365° giorno successivo alla data dalla elezione". La soluzione interpretativa non era priva di conseguenze, in quanto da essa dipendeva lo svolgimento del referendum nella primavera del 1973 o in quella del 1974.

L’incertezza istituzionale intorno a chi avrebbe dovuto sciogliere questo nodo, venne superata dal Governo. La necessità di trovare una soluzione ad un problema che aveva immediate ricadute politiche ma che era essenzialmente tecnico, spinse il presidente del Consiglio Andreotti a richiedere (11 gennaio 1973) al Consiglio di Stato un parere giuridico. La decisione del Consiglio di Stato (24 febbraio 1973), facendo proprie le tesi di Leopoldo Elia, fu favorevole allo slittamento della consultazione referendaria dopo oltre due anni dalle elezioni del 7-8 maggio 1972.

L’indizione del referendum sul divorzio per il 13 maggio 1974, tuttavia, non placò il lavorio del fronte antidivorzista.
Dopo le elezioni politiche del 1972, crebbero le pressioni del Vaticano sul Governo italiano, dirette a far passare la tesi dell’irrimediabile contrasto tra la legge sul divorzio e le norme del Concordato. Ciò che parve concretizzarsi il 12 luglio 1972, quando la Corte di cassazione sollevò una questione di legittimità costituzionale sull’art. 2 della legge n. 898 del 1970 ritenuto in contrasto con l’art 7 della Costituzione.

Nelle more del giudizio, corse voce che lo stesso Paolo VI avesse tentato di influenzare il Presidente Leone, in vista dell’imminente nomina presidenziale di taluni giudici costituzionali in sostituzione di quelli scaduti (Branca, Fragali e, poi, Mortati), notoriamente favorevoli al divorzio. La scelta del Presidente della Repubblica, infatti, avrebbe potuto alterare gli orientamenti interni al collegio di Palazzo della Consulta, favorendo indirettamente una decisione che, nel colpire la legge sul divorzio, avrebbe finito per spuntare l’arma del referendum.

La Corte costituzionale, tuttavia, deluse le speranze del fronte antidivorzista, rigettando la questione di legittimità costituzionale.
Prima del voto referendario, peraltro, un tentativo estremo venne compiuto da un’iniziativa a distanza di Fanfani e Berlinguer, i quali cercarono di raccogliere consensi intorno ad una modifica della legge sul divorzio, per ottenere la "cessazione delle operazioni referendarie", secondo quanto stabilito dall’art. 39 della legge n. 352 del 1970.

La proposta riguardava un "regime differenziato" dei casi di scioglimento del matrimonio, con maggiori garanzie anche per i matrimoni civili. Parallelamente una emenda legislativa della disciplina del referendum era stata avanzata in extremis da Natta e altri il 24 gennaio 1974 con procedura istruttoria d’urgenza: essa voleva ricomprendere tra i voti validamente espressi (c.d. quorum funzionale) anche le schede bianche, allo scopo di rendere più difficile l’abrogazione della legge oggetto di richiesta referendaria.

Era ormai chiaro a tutti, però, che non vi era più tempo né spazio per qualsivoglia soluzione alternativa al referendum, tanto che, in vista della consultazione del 13 maggio 1974, il segretario democristiano Fanfani cambiò completamente strategia e, nonostante la spaccatura interna al suo stesso partito, colorò politicamente il confronto referendario come uno scontro tra DC e PCI, chiamando gli elettori a un nuovo "18 aprile", con lo scopo ormai evidente di spostare a destra la maggioranza di governo a guida democristiana e comunque di ottenere una personale legittimazione elettorale.

Il 12-13 maggio, tuttavia, gli italiani a larga maggioranza confermarono la scelta divorzista: parteciparono al voto l’87,7 % degli aventi diritto, votarono "NO" il 59,3, mentre i "SI" furono il 40,3 % dei voti. Nella campagna referendaria l’elettorato cattolico si divise (importante fu, com’è noto, l’apporto alla campagna elettorale dei "cattolici del NO", un raggruppamento di prestigiosi intellettuali cattolici guidati da Luigi Pedrazzi e Pietro Scoppola) ma non si ebbero conseguenze laceranti sul tessuto sociale e sulla pace religiosa: il Paese dimostrò così chiaramente di essere su posizioni ben più avanzate di quelle della classe politica italiana.

5. Dal divorzio alla strategia referendaria radicale contro il "compromesso storico" e la "centralità del Parlamento"

La vittoria del "No" nel referendum del 12-13 maggio 1974 segnò profondamente il sistema politico (e la stessa cultura politica: è significativo che in quei mesi si affermi lo slogan "il personale è politico"). L’affermazione di una maggioranza progressista e la sconfitta della linea impressa alla DC da Fanfani, infatti, rendevano possibili due scenari politici: l’avvio di processi di alternanza oppure il consolidarsi dei tentativi di compromesso storico.

Dopo la crisi del quinto governo Rumor e la formazione del governo Moro (un bicolore DC-PRI con l’appoggio dei socialisti e dei socialdemocratici, particolarmente impegnato sul fronte del terrorismo : fermo di polizia e legge Reale), l’eredità del voto referendario si manifestò , dapprima, nelle elezioni amministrative del 15-16 giugno del 1975 e, poi, in quelle politiche del 20-21 giugno del 1976.

Nelle elezioni regionali, provinciali e comunali, in cui per la prima volta votarono anche i giovani che avevano compiuto diciotto anni, si registrò una secca sconfitta della DC che scese al 35,3%, un considerevole aumento del PCI che arrivò al 33,4%, mentre il PSI ottenne il 12% dei suffragi, risultando però indebolito, sia rispetto all’avanzata dei comunisti, sia perché la sconfitta della DC aveva ricadute anche sui partiti dell’area di governo. In questa situazione, il segretario socialista De Martino, per far uscire il PSI dall’isolamento e per rilanciare la formula degli "equilibri più avanzati" con l’ipotesi di un governo con il PCI, il 7 gennaio 1976 ritirò l’appoggio al governo, di fatto mettendo termine alla legislatura.

Le elezioni del 20 giugno 1976, tuttavia, si svolsero all’insegna della questione del "sorpasso" del PCI sulla DC. Ciò influenzò l’esito elettorale, in quanto gli elettori si divisero tra i due maggiori partiti di massa: il PCI continuò la propria avanzata raggiungendo il massimo storico del 34,4%, mentre la DC recuperò i voti persi nelle amministrative del 1975, raggiungendo quota 38,7%, a danno, però, dei partiti laici e del MSI.

In questa situazione, nonostante il mancato "sorpasso" dei comunisti, questi ultimi risultavano i veri vincitori della competizione elettorale, perché la DC pur recuperando i voti persi nel 1975, risultava politicamente isolata (celebre la frase di Fanfani: "abbiamo fatto come il Conte Ugolino, ci siamo mangiati i nostri figli"), e perché la linea del PSI di De Martino era stata del tutto annientata (altrettanto celebre il fondo di Alberto Asor Rosa su La Repubblica: "La morte del PSI"). Le conseguenze immediate furono, da un lato, il rovesciamento della segreteria demartiniana con la rivolta dei quarantenni al "MIDAS" che nominò segretario Bettino Craxi; e, dall’altro, l’ingresso del PCI nella maggioranza di governo in linea con la strategia berlingueriana del compromesso storico.

L’inserimento del partito comunista nell’ara di governo avvenne, dapprima, con il terzo gabinetto Andreotti, il c.d. governo della «non sfiducia» (31 luglio 1976) e, poi, con il quarto gabinetto Andreotti, il c.d. governo di «solidarietà nazionale», che ottenne il voto di DC, PSI, PRI, PSDI, PCI, l’indomani del rapimento dell’on. Moro da parte della BR (16 marzo 1978).

E’ in questo contesto che prende forma la nuova stagione del referendum abrogativo. Esso, in particolare, diventa lo strumento che il gruppo dei radicali utilizza per dar corpo alla propria strategia politica di avversione al sistema politico allora vigente, definito "un regime". Il rimedio del referendum abrogativo, dopo l’ingresso del PR in Parlamento nella VII legislatura, affiancò l’uso generalizzato delle tecniche dell’ostruzionismo parlamentare, completando l’armamentario radicale contro la "centralità del Parlamento" - vale a dire del sistema dei partiti del c.d. arco costituzionale - e contro la convergenza politica tra DC e PCI nei governi della solidarietà nazionale.

L’iniziativa referendaria radicale si tradusse nel progetto "Otto referendum contro il regime" fin dall’estate del 1974, riguardante temi disomogenei, ma sostanzialmente improntati ai temi delle libertà e dei diritti civili. Delle differenti richieste, però, solo il quesito per l’abrogazione di alcune disposizioni del Codice Rocco che prevedevano l’aborto come reato, riuscì a raggiungere il numero di firme richiesto dalla Costituzione. Superata agevolmente la fase del controllo di legittimità e quella successiva del giudizio di ammissibilità, la richiesta volta alla depenalizzazione dei reati di aborto determinò immediatamente una forte reazione da parte del sistema politico. Lo scioglimento anticipato del 1976, sia pure causato da ragioni politiche diverse, consentì come già nel 1972 di rinviare il confronto popolare.

Durante il 1977 i radicali poterono completare la raccolta di firme necessarie anche per gli altri referendum: "legge Reale" sull’ordine pubblico (legge n. 152 del 1975), finanziamento pubblico dei partiti politici (legge n. 195 del 1974), disciplina dei manicomi e degli alienati (legge n. 36 del 1904), norme sui procedimenti e sui giudizi d’accusa (legge n. 20 del 1962), 97 articoli del codice penale, Concordato (art. 1 legge n. 810 del 1929), codice penale militare (art. 1 r.d. n. 303 del 1941), tribunali militari (r.d. 1022 del 1941).

Il rischio del confronto referendario venne affrontato in modi diversi: da un lato, attraverso tentativi di modificare le leggi sottoposte a richiesta referendaria, nonostante la tesi, fortemente sostenuta dai radicali, del divieto per il Parlamento di intervenire in pendenza di procedimenti referendari; dall’altro mediante nuove iniziative parlamentari volte a restringere le maglie della disciplina del referendum abrogativo.

A completare il quadro, si aggiunse anche la giurisprudenza della Corte costituzionale che, nel decidere sul "pacchetto" delle richieste radicali dopo il via libera dell’UCR, con la sent. n. 16 del 1978, su cui torneremo più avanti , mutò completamente indirizzo rispetto alle decisioni su divorzio e aborto, restringendo le maglie del giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo.

6. Il referendum abrogativo "accerchiato"

Dopo la vittoria del "NO" nel referendum sul divorzio e la minaccia degli otto referendum radicali, fu proprio Berlinguer a rilanciare la lotta contro "ogni forma di abuso del referendum": in sede di Comitato centrale del PCI (3-5 giugno 1974), il segretario comunista avanzò proposte di modifica della disciplina, nel senso di limitare il numero delle richieste, di semplificare l’oggetto dei quesiti, di innalzare il numero delle sottoscrizioni, recuperando altresì i limiti già avanzati in passato dalle proposte Ballardini e Scalfari.

La linea del partito comunista si tradusse nel progetto di legge Malagugini e altri, presentato il 25 settembre 1975, contenente un’organica revisione della disciplina della legge sul referendum in senso restrittivo. La proposta di legge, che pure suscitò una ampia discussione sulla stampa quotidiana e settimanale, non ebbe alcun esito per effetto dello scioglimento anticipato del 1976. Essa venne recuperata nella VII legislatura, nel quadro di un ben più articolato proposito di revisione della disciplina del 1970, che, questa volta accomunava comunisti, democristiani e socialdemocratici. Queste ultime iniziative legislative furono di due tipi: una diretta a modificare la legge n. 352 del 1970, l’altra a incidere restrittivamente sulle disposizioni contenute nell’art. 75 Cost.

La proposta legislativa ordinaria, presentata dai deputati comunisti della Commissione affari costituzionali (ma senza la firma di uno degli autori di questa relazione) , ricalcava il progetto Malagugini, e, recuperando taluni motivi espressamente caduti in sede di Assemblea costituente, tendeva a:
1) introdurre aggravamenti procedurali nella raccolta delle firme;
2) subordinare l’iniziativa referendaria, in ogni caso, al primato della volontà legislativa del Parlamento (attraverso la previsione di un "periodo bianco" di tre anni in cui sarebbe stata vietata qualsiasi richiesta referendaria; la introduzione della possibilità per il Capo dello Stato di differire l’indizione del referendum qualora fossero pendenti in Parlamento proposte di modifica della legge oggetto della richiesta; la sospensione dell’iter referendario per il periodo in cui l’efficacia della legge è sospesa; la possibilità di modificare, sia pure sostanzialmente, oltreché di abrogare la legge oggetto di referendum prima della pronuncia popolare: artt. 2, 4 e 5, 6, 10);
3) dare rilievo nel procedimento referendario a partiti e gruppi politici rappresentati in Parlamento (i quali potevano costituirsi innanzi alla Corte costituzionale, oltreché impugnare l’ordinanza dell’UCR sulla c.d. "abrogazione sufficiente" ai sensi dell’art. 39 innanzi alle sezioni unite della Cassazione: artt. 3 e 10);
4) alterare le modalità di computo del risultato referendario (attraverso il riconoscimento come volontà contraria all’abrogazione referendaria anche alle schede bianche: artt. 7 e 8).

Le iniziative di revisione costituzionale dell’art. 75 Cost., invece, riguardavano tre progetti di legge costituzionale analoghi, presentati da esponenti dei gruppi democristiano, socialdemocratico e dagli stessi esponenti del gruppo comunista che avevano firmato il progetto di legge ordinaria. Tutti i progetti prevedevano l’innalzamento del numero minimo di sottoscrizioni per la richiesta referendaria, elevato da cinquecentomila a un milione di firme (esteso anche all’art. 138 Cost. nei progetti comunista e democristiano).

Il solo progetto d’iniziativa comunista, inoltre, modificava il criterio di computo dell’esito della consultazione popolare, stabilendosi l’approvazione della proposta sottoposta a referendum solo ove fosse raggiunta la maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto, con una soluzione che celava, ma non fino in fondo, il tentativo smaccato di far valere l’astensionismo elettorale contro l’abrogazione della legge.

Si trattava di progetti - soprattutto quelli di iniziativa del PCI - che arrivarono ad essere definiti liberticiti. Essi suscitarono un’immediata reazione da parte della scienza giuridica, la quale, quasi unanimemente, manifestò un reciso dissenso.

La risposta più importante, tuttavia, venne proprio dall’organo di chiusura del sistema: la Corte costituzionale. Con un intervento generale e unitario, la storica decisione n. 16 del 1978, il giudice delle leggi restrinse gli spazi entro i quali il referendum abrogativo può operare. Utilizzando i discutibili criteri interpretativi della "natura delle cose" (riferita all’istituto referendario) e dei "limiti impliciti", nonostante la tassatività del secondo comma dell’art. 75 Cost. la Corte ha individuato quattro ragioni di inammissibilità, riguardanti:

1) le richieste contenenti "una pluralità di domande eterogenee, carenti di matrice razionalmente unitaria" (limite della c.d. "omogeneità del quesito");
2) le richieste tendenti ad abrogare "la Costituzione, le leggi di revisione costituzionale, le altre leggi costituzionali considerate dall’art. 138 Cost., come pure gli atti legislativi dotati di forza passiva peculiare (e dunque insuscettibili di essere validamente abrogati da leggi ordinarie successive)";
3) le richieste aventi ad oggetto "disposizioni legislative a contenuto costituzionalmente vincolato, il cui nucleo normativo non possa essere alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa (o di altre leggi costituzionali)" (limite delle c.d. "leggi a contenuto costituzionalmente vincolato");
4) nonché - oltre alle cause "testualmente descritte nell’art. 75 cpv., che diversamente dalle altre sono state esplicitate dalla Costituzione, proprio perché esse rispondevano e rispondono a particolari scelte di politica istituzionale, anziché inerire alla stessa natura dell’istituto in questione" - "le disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto all’ambito di operatività delle leggi espressamente indicate dall’art. 75, che la preclusione debba ritenersi sottintesa".

Al di là delle interminabili discussioni che, da questa pronuncia, la giurisprudenza costituzionale ha continuamente alimentato, è certo che la Corte costituzionale non solo ha sostanzialmente innovato rispetto al testo della Costituzione, ma ha fatto propria la tesi dell’inconciliabilità o della sostanziale contraddittorietà di referendum e sistema politico-rappresentativo. L’accoglimento di una simile impostazione, in particolare, ha costituito la premessa per configurare - lungo tutta la successiva giurisprudenza costituzionale di ammissibilità - i rapporti tra legislazione (ordinaria) e referendum, secondo una gerarchia di valore.

Nel giudizio di ammissibilità è stato così riconosciuto una sorta di privilegio del legislatore rappresentativo rispetto alle decisioni popolari, cui si affianca la tendenza a circoscrivere l’efficacia dell’abrogazione referendaria entro, piuttosto che contro, le scelte legislative che attraverso le richieste di referendum si vorrebbero annullare.

7. Il referendum "garantito". Iniziativa referendaria e potere legislativo. Il comitato promotore come potere dello Stato.

Con la sent. n. 16 del 1978 gran parte delle richieste radicali caddero: ammessi al voto furono solo i quesiti su legge Reale, finanziamento pubblico dei partiti, Commissione inquirente, manicomi. Ad essi si aggiungeva il quesito sull’aborto, slittato al 1978 per effetto dello scioglimento del 1976.

Fissata la data della consultazione per l’11-12 giugno (d.p.r. 14 aprile 1978), l’approvazione da parte del Parlamento di leggi di riforma delle discipline su aborto, manicomi e Commissione inquirente provocò per i rispettivi quesiti la cessazione delle operazioni referendarie, dichiarata dall’UCR con ordinanza del 25 e 26 maggio.

Rimaneva aperta, però, la questione del referendum sulla legge Reale, dato che l’UCR, nel dichiarare legittima la richiesta, aveva riformulato il quesito eliminando il riferimento all’art. 5, ritenuto abrogato per effetto dell’art. 1, comma 1, della legge n. 533 del 1978. Ciò provocò, dapprima, un’istanza dei promotori all’UCR, per ottenere il ripristino del quesito abrogativo nella formulazione originaria, ritenendo i radicali illegittimo - come si è già detto - qualsiasi intervento legislativo che non fosse soppressivo delle norme sottoposte a referendum "nella stessa modalità e con la stessa portata con cui la soppressione è stata richiesta dai proponenti del referendum (abrogazione parziale o totale di legge)". Poi, di fronte alla decisione di rigetto per inammissibilità dell'istanza, i promotori esperirono un ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri, avverso l’ordinanza dell’UCR, innanzi alla Corte costituzionale.

Si aprì così un ulteriore importante capitolo nella storia del referendum: alla Corte si chiedeva di stabilire, da un lato, se il Parlamento, nelle more del procedimento, poteva o meno intervenire sulla legge oggetto di referendum, e in che modo e fino a che punto ciò era costituzionalmente legittimo; nonché, d’altro lato, se esistevano o meno nell’ordinamento costituzionale strumenti per tutelare di fronte a possibili manipolazioni legislative l’interesse costituzionale al pronunciamento popolare mediante referendum abrogativo.

Quest’ultimo problema venne risolto dalla Corte costituzionale nell’ammettere il ricorso dei radicali contro l’UCR, attribuendo anche al comitato promotore la qualifica di "potere dello Stato" (sia pure nell’accezione crisafulliana di "Stato-ordinamento") in rappresentanza dei firmatari di una richiesta di referendum abrogativo, ossia della frazione del corpo elettorale identificata dall’art. 75 Cost. come "titolare dell’esercizio di una pubblica funzione costituzionalmente rilevante".

Le decisioni nn. 17 e 69 del 1978, infatti, riconoscono e garantiscono ai promotori la disponibilità di uno strumento di tutela del referendum abrogativo contro atti arbitrari, perché lesivi del diritto al pronunciamento popolare mediante referendum, posti in essere da ogni altro organo (Ufficio centrale, Governo, Presidente della repubblica, Corte costituzionale) che concorre con i primi nel procedimento referendario.

L’altra questione venne sciolta con sent. n. 68 del 1978, in cui dal giudice delle leggi decise la questione di legittimità costituzionale della norma che prevede la cessazione delle operazioni referendarie quando "la legge o l’atto avente forza di legge, o le singole disposizioni di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati" (art. 39, legge n. 352 del 1970). Preliminarmente, il giudice costituzionale scartò la tesi radicale secondo cui la richiesta referendaria produceva un "effetto di prevenzione", ossia di preclusione, nei confronti del potere legislativo.

La ragione, evidentemente, riposava nel principio di "inesauribilità dalla funzione legislativa", da cui conseguiva la possibilità - come nel caso degli effetti conseguenti all'abrogazione referendaria - di interventi legislativi di mera abrogazione oppure di abrogazione accompagnata da una nuova disciplina della stessa materia. Ciononostante, per evitare, nell'indeterminatezza della disposizione, di affidare la previsione e la garanzia del potere referendario "alla piena ed insindacabile disponibilità del legislatore ordinario", col rischio di frustrare i poteri di democrazia diretta, la Corte ritenne comunque necessario procedere ad un’interpretazione correttiva dell'art. 39.

La necessità di distinguere, in caso di abrogazione per sostituzione di disciplina, tra intervento di mera forma (che mantenga inalterato l’oggetto della domanda referendaria), e intervento sostanziale (che modifichi o i principi ispiratori della complessiva disciplina preesistente o i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti della disciplina), condusse all’illegittimità costituzionale dell’art. 39, nella parte in cui non prevedeva nel primo caso lo svolgimento del referendum sulle nuove disposizioni legislative.

La decisione tentava così di conciliare "la permanente potestà legislativa delle Camere con la garanzia del referendum abrogativo", dato che solo l’intervento legislativo effettivamente innovativo avrebbe determinato la chiusura del procedimento referendario, laddove modifiche di pura facciata o di dettaglio, avrebbero dovuto consentire , secondo la Corte, comunque lo svolgimento del referendum, mediante il trasferimento del quesito - operato dall’UCR - dalle originarie alle nuove disposizioni di legge.

La decisione della Corte, nel 1978, fu favorevole al comitato promotore, comportando l’annullamento dell’ordinanza dell’UCR che aveva riformulato il quesito sulla legge Reale. Di conseguenza, applicando i principi formulati nella sent. n. 68 del 1978, l’UCR non ritenne sostanzialmente innovativa la novella operata sull’art. 5, con la conseguenza che, con una nuova ordinanza, provvide a estendere il quesito anche alle modifiche nel frattempo intervenute. La Corte costituzionale, di nuovo chiamata a pronunciarsi, ammise nuovamente il referendum sulla legge Reale, nel quesito riformulato.

8. I referendum radicali del 1978 e del 1981.

Il voto ai due referendum residui, quello sulla legge Reale e sulla disciplina del finanziamento pubblico ai partiti, vide la vittoria dei "NO", ma con maggioranze diverse nei due casi: i rapporti furono pari al 76,5% dei "NO" contro il 23,5% dei "SI" nel primo caso, e al 56,4% dei "NO" contro il 43,6% dei "SI" nel secondo caso.

La sconfitta di misura del quesito sul finanziamento dei partiti, in particolare, segnava un importante campanello d'allarme nei confronti della tenuta del sistema dei partiti della stagione del compromesso storico.

La fine di questa esperienza politica era ormai alle porte. Ad essa contribuirono varie ragioni: l'assassinio di Aldo Moro (13 maggio 1978); l'avvicendamento alla presidenza della repubblica di Pertini dopo le dimissioni di Leone connesse alla campagna di stampa intorno all'affaire Lockheed (15 giugno, 8 luglio 1978); la nuova linea politica impressa al PSI da Craxi, il quale voleva ritagliare al proprio partito una maggiore visibilità politica in un "governo paritario" o "alternativo alla DC al governo, al PCI fuori del governo"; la crisi del quarto governo Andreotti (31 gennaio 1979) e, dopo il fallimento del tentativo La Malfa (2 marzo), la crisi apertasi a seguito dei franchi tiratori che al Senato negarono la fiducia al quinto governo Andreotti (31 marzo 1979), con il conseguente terzo scioglimento anticipato consecutivo (2 aprile 1979).

Le elezioni politiche del 3-4 giugno e quelle per il parlamento europeo del 10 giugno 1979 completarono il passaggio politico, in quanto segnarono una netta sconfitta del PCI (che alla Camera scende dal 34,4% al 30,4%), mentre mantennero le posizioni del 1976 DC e PSI, con sostanziale tenuta dei partiti laici. I voti persi dai comunisti confluirono, invece, per larga parte proprio sul Partito radicale.

Sulle ali del successo elettorale, i radicali lanciarono una nuova sfida referendaria: i dieci referendum proposti, oltre all’aborto e a tematiche analoghe a quelle respinte nel 1978, avevano ad oggetti temi di immediato impatto sociale, quali la legalizzazione delle droghe leggere, il nucleare, la caccia, e istituzionale, come per la smilitarizzazione della Guardia di finanza.

Anche in questo caso le richieste referendarie si muovevano nel solco della strategia radicale antipartitocratica e, come tali, vennero percepite dal sistema politico, che ancora una volta manifestò la propria opposizione all'abuso dello strumento referendario. Questa situazione, tuttavia, confermava piuttosto la crisi di centralità dei partiti politici, e della corrispondente concezione tesa all'identificazione tra sistema politico e sistema dei partiti.

Il problema che l'occasione dei referendum rinnovava, allora, non era - venne sottolineato in quegli anni - "quello di contrapporre in alternativa ai partiti i movimenti o i contropoteri ma quello di sviluppare tutti quei canali di partecipazione e di comunicazione fra istituzioni e società che non sempre i partiti riescono a far funzionare o per assenza o per eccessiva e ingombrante presenza, e comunque quello di dare spazio a quanti, a torto o a ragione, non si riconoscono nella intermediazione politica".

Sulla strada dei referendum proposti, tuttavia, si frappose ancora una volta la Corte costituzionale che, pur partendo dalla sent. n. 16 del 1978, non perse occasione per arricchire di nuovi sviluppi e ulteriori specificazioni i limiti di ammissibilità. Ciò ha riguardato soprattutto il requisito dell'omogeneità, sviluppato nel senso ulteriore della necessità di semplicità, chiarezza e inconfondibilità del quesito, nel senso che "non è concepibile una risposta articolata", ma "la nettezza della scelta" che "postula la nettezza del quesito", oppure l'univocità della domanda, tale da evitare "atteggiamenti differenziati da parte degli elettori"; ma anche il limite delle leggi collegate a quelle espressamente menzionate dal secondo comma dell'art. 75 Cost., estesa dalle leggi di autorizzazione e di esecuzione dei trattati internazionali, anche alle "norme la cui emanazione è, per così dire, imposta dagli obblighi medesimi", "per le quali (...) non vi sia margine di discrezionalità quanto alla loro esistenza e al loro contenuto, ma solo l'alternativa tra il dare esecuzione all'obbligo assunto sul piano internazionale ed il violarlo, non emanando la norma e abrogandola dopo averla emanata".

Di conseguenza, solo i quesiti su ordine pubblico (legge Cossiga), ergastolo, porto d'armi, tribunali militari e due delle tre richieste sull'aborto (quella radicale e quella "minimale" del Movimento per la vita) furono ammessi al voto, mentre nessun seguito ebbero gli altri, quelli che maggiormente ponevano l'accento su questioni e interessi nuovi.

Nelle more della campagna elettorale l'approvazione della legge 7 maggio 1981, n. 180, determinò la cessazione delle operazioni referendarie sul quesito relativo ai tribunali militari .

La consultazione del 17-18 maggio 1981 segnò, tuttavia, ancora una volta la vittoria dei "NO", sia pure con maggioranze differenti, e, in taluni casi, con il contributo decisivo degli elettori delle regioni "rosse".

9. Riflessioni conclusive: dagli anni Settanta in poi

Dopo la tornata referendaria del 1981, la storia del referendum abrogativo si è incamminata su nuovi percorsi. Significativi, per ragioni differenti, furono, soprattutto, il referendum sulla scala mobile del 1985; quelli sulla "giustizia giusta", sul nucleare e sul CSM del 1987; quelli istituzionali delle tornate referendarie del 1991, 1993 e 1999-2000.

Il primo segnò il primo caso di un referendum promosso da un partito che era sempre stato contrario al ricorso alla decisione popolare, il PCI di Berlinguer. L'iniziativa, in particolare, indirizzandosi contro la politica che il governo Craxi aveva avviato per rompere l'unità sindacale e con il metodo della concertazione, in virtù del c.d. "decreto di San Valentino" del 14 febbraio 1984, intendeva contrastare le strategie della stagione politica del pentapartito.

I referendum sulla giustizia, sull’uso dell’energia nucleare e sulla responsabilità civile dei giudici, dal canto loro, effettuati l’8 e il 9 novembre del 1987 dopo l’approvazione di una leggina di deroga alla legge n. 352 del 1970 riguardarono iniziative appoggiate dal partito (PSI) , che dal 1983 al 1987 aveva espresso il Presidente del consiglio .

I referendum elettorali del 9 giugno del 1991 e del 18 aprile 1993 concretizzarono la stagione delle riforme, quelle che nel decennio 80-90 il Parlamento non riuscì a realizzare, consentendo attraverso la modifica delle leggi elettorali di Camera e Senato, ma con un effetto a cascata anche sui sistemi politici regionale e locale, il passaggio dalla democrazia consociativa ai governi dell'alternanza della c.d. "Seconda Repubblica".

Si è trattato di esperienze dissimili, che, pur tuttavia, hanno contribuito a definire ulteriormente la fisionomia dell'istituto. Nella storia repubblicana, il confronto referendario ha svolto un ruolo positivo nella dialettica della democrazia pluralista. Nonostante i tentativi tesi a restringerne potenzialità e usi, il referendum abrogativo ha contribuito a mettere in moto significativi processi di trasformazione sociale e politica, non solo quando ha aperto il dibattito politico su questioni fondamentali in materia di diritti civili e sociali, ma anche quando ha chiamato il corpo elettorale a pronunciarsi su questioni istituzionali di essenziale importanza per il funzionamento delle strutture democratiche.

Nonostante l'ingenuità del modello costituente, diretto a predisporre uno strumento di garanzia che offrisse una difesa della società civile contro un potere legislativo invadente, in realtà, lungi dal rappresentare la reazione della società contro il potere politico, i referendum hanno essi stessi spesso risposto a logiche proprie del sistema politico, talora permettendo decisioni su beni e valori che toccano la coscienza individuale o temi di politica istituzionale rispetto ai quali nessun rappresentante potrebbe sentirsi pienamente delegato o legittimato così valorizzando movimenti per issues, talora invece inserendosi all’interno di strategie partitiche volta a rafforzare questa o quella forza politica. Vanno ricordati a questultimo proposito , oltre ai referendum promossi dal partito radicale, quelli promossi dal partito di democrazia proletaria (promotore del referendum sui trattamenti di fine rapporto, bloccato in extremis da una legge di riforma), allo stesso partito comunista.

Proprio con riferimento alle ricadute istituzionali, può sostenersi, inoltre, che il referendum abrogativo ha rimodellato il sistema politico in chiave bipolare e anticonsociativa, pur essendo uno strumento di carattere trasversale. Questa spinta è parsa particolarmente evidente fin dalle prime esperienze (1974, 1978, 1981), e si è consolidata nelle tornate referendarie degli anni successivi, fino a giungere a completamento nei referendum elettorali degli anni novanta.

Contro questa valenza del referendum il limite più clamoroso, tuttavia, è venuto da una via tutt’altro che immaginabile: l’astensionismo elettorale. L'appello all’astensione dal voto, infatti, ha fornito al sistema politico una formidabile arma per contrastare nella maniera più efficace ogni iniziativa referendaria sgradita. Il primo uso politico dell'astensionismo venne effettuato in occasione del referendum sulla scala mobile, proprio dal leader del partito radicale Pannella, disattendendo la propria vocazione referendaria. Quel gesto, seguito dalle associazioni dei cacciatori e degli agricoltori in occasione della tornata referendaria del 1990 relativi all’abolizione della caccia e dell’uso dei pesticidi ( che vide la partecipazione di circa il 43% degli elettori) costituì un grave precedente, destinato ad avere seguito anche nelle tornate referendarie sulle leggi elettorali del Parlamento.

Dopo l’esito della consultazione del 1990 rappresentò una sorpresa l’alta partecipazione realizzatasi il 9 giugno del 1991 in occasione del referendum sulla preferenza unica che, nonostante l’invito a "recarsi al mare " fatto da Craxi e da Bossi, segnò la netta vittoria del "SI" per l'abrogazione delle preferenze plurime alla Camera, aprendo alla vittoria del referendum elettorale del 1993 sulla legge elettorale del Senato. Il trend tornò negativo nella primavera del 1999 in occasione del referendum contro la quota proporzionale della legge elettorale per la Camera dei deputati, battuto per un pugno di voti ( in ragione soprattutto delle liste elettorali "gonfiate" dalla presenza di elettori residenti all’estero e di cui si era persa traccia).

Ancora più negativo il risultato nella successiva primavera del 2000, dopo la riproposizione del medesimo quesito del '99 e le polemiche ad essa connesse, nonché la consultazione referendaria sui 6 quesiti radicali , sconfitti proprio in nome dell’ invito alla astensione di cui direttamente e indirettamente si fecero portatori, oltre a Rifondazione comunista, gran parte dei partiti dei due schieramenti politici, con la sola esclusione dei DS e di AN, peraltro debolmente impegnati nella campagna elettorale.

Se il destino del referendum abrogativo è legato per gran parte all'uso ostruzionistico dell'astensionismo, è certo che le vicende più recenti sembrano confermare la tesi di fondo qui sostenuta. La sconfitta dei referendum elettorali del 1999-2000, pur pesantemente influenzata dalle sirene dell'impolitico, potrebbe essere spiegata anche considerando che, in quella fase storica, la transizione italiana aveva già raggiunto un punto di svolta.

In breve: è possibile giungere alla conclusione che i referendum hanno registrato in questi ultimi anni ripetuti insuccessi proprio perché essi hanno già trasmesso al sistema politico direttamente o indirettamente - fin dal referendum sul divorzio del 1974 ai referendum eletttorali - una spinta alla ristrutturazione in senso bipolare? Le consultazioni elettorali politiche, caratterizzate, peraltro, da piattaforme programmatiche sempre meno sfuggenti, sono in grado di sodisfare quella domanda di democrazia diretta che per diversi anni si è manifestata con il ricorso allo strumento referendario?

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