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268 - 25.12.04


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Il cammino di una
straordinara invenzione/3
Conversazione con
Elena Paciotti
(terza parte)

Ultima parte del viaggio lungo la storia del Trattato costituzionale dell’Unione europea. Con le parole di Elena Paciotti che è stata membro tanto della Convenzione che ha redatto la Carta dei Diritti fondamentali quanto della Convenzione incaricata di scrivere la futura costituzione dell’Unione, ripercorriamo le fasi salienti e i concetto chiave che hanno portato alla realizzazione di quella che, pur tra alcuni difetti da migliorare, è una novità assoluta nel diritto internazionale e un passo in avanti verso la realizzazione di una democrazia sovranazionale.

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Unanimità: un limite, però…
Maschio o femmina, trattato o costituzione? Né l’uno né l’altro, un ibrido per rispondere alle esigenze del mondo contemporaneo. E quanto al referendum: meglio tenere i piedi per terra.

Se l’ambito giudiziario rappresenta certamente uno degli esempi più evidenti di come i sistemi nazionali evolvano positivamente in una dimensione sovranazionale, uno dei maggiori limiti del Trattato sta nelle future possibilità di apportare modifiche per le quali è prevista l’approvazione ad unanimità.

Quando parliamo della possibilità di modificare il testo prodotto dalla Convenzione e approvato dagli stati membri, affrontiamo un argomento importante e delicato in cui entra in gioco una domanda molto rilevante: abbiamo di fronte ai nostri occhi un trattato o una costituzione? Oppure, per usare le parole di Giuliano Amato: abbiamo dato vita a un maschio o a una femmina? E’ un argomento complesso che merita qualche riflessione.
Il testo di cui parliamo ha molti degli elementi caratteristici di una costituzione: contiene una Carta dei Diritti fondamentali, regola i poteri e ne stabilisce la divisione tra le diverse istituzioni, istituisce un sistema di giustizia autonomo e indipendente che trasforma la Corte di Giustizia in una sorta di corte costituzionale europea. Insomma abbiamo tutti ingredienti propri di una costituzione, ma manca l’approvazione da parte della volontà popolare. E qui un’altra domanda si alza dal dibattito pubblico: è giusto o no che sia un referendum popolare a sancire definitivamente l’accettazione della Costituzione per l’Europa?

In realtà, noi stiamo parlando di un testo che si proponeva come scopo quello di unire, incorporare e far decadere una serie di trattati che lo hanno preceduto. Per fare questo, quindi, non si può usare altro mezzo che quello del trattato, ossia di un accordo tra stati, discusso e approvato dai governi degli stati che hanno sottoscritto i precedenti trattati e poi ratificato secondo le rispettive norme costituzionali. Inoltre in alcuni stati non ci sono le condizioni per fare un referendum. La Costituzione italiana, ad esempio, vieta la consultazione popolare sui trattati internazionali, quindi per fare un referendum bisognerebbe approvare una modifica costituzionale, cosa assai complessa e lunga, e poi, solo in un secondo momento, chiamare gli italiani a esprimere il proprio voto. D’altronde in Italia, proprio attraverso un’apposita legge costituzionale, si è già svolto nel 1989 un referendum consultivo al termine del quale i cittadini italiani si dissero, con una maggioranza dell’88%, favorevoli alla trasformazione dell’allora Comunità europea in una “effettiva Unione dotata di un governo responsabile di fronte al Parlamento”, così recitava il quesito referendario.

Certamente sarebbe bellissimo, come alcuni hanno proposto, poter istituire una giornata referendaria che veda tutti i cittadini europei decidere nello stesso giorno della propria costituzione, ma quanto tempo ci vorrebbe per cambiare le diverse costituzioni nazionali perché ciò sia reso possibile? E’ una proposta realisticamente realizzabile? Credo sia meglio restare con i piedi per terra e cercare di dare rapidamente e concretamente corso al testo di cui stiamo parlando.

Rimane il problema che anche qualsiasi futura modifica del testo è affidata al totale accordo tra gli stati membri. Questo è certamente un limite perché consente al governo di ogni singolo paese di porre il veto su ogni decisione e quindi di impedire l’evoluzione dell’Unione. Sarebbe opportuno che si raggiunga in futuro un accordo per ammettere che le modifiche possano essere approvate da una consistente maggioranza. E, a dire il vero, il Trattato contiene una sorta di suggerimento in questo senso. Vi si legge infatti che mutamenti al testo possono essere approvati da una nuova convenzione, nel caso siano ritenuti particolarmente importanti, oppure, se si tratta di modifiche minori, possono essere concordate direttamente dai governi e poi ratificate da tutti gli stati membri, ma è anche previsto che: “qualora, al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma del trattato che modifica il presente trattato, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto trattato e uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al Consiglio europeo” (Art.4/443, 4). In altre parole, se i quattro quinti degli stati sono d’accordo sulle modifiche discusse e uno o più stati si oppongono, il Consiglio europeo cercherà una soluzione politica. E’ una formula che tenta di aggirare il pericolo del veto, ma in realtà, se al posto di queste parole ci fosse stata semplicemente una frase che assegnava le modifiche al meccanismo della maggioranza, allora il Trattato costituzionale sarebbe stato a tutti gli effetti un enorme passo avanti nella storia del diritto, proiettando la natura e le funzioni di una costituzione su una sfera diversa, più ampia, rispetto a quella, statuale, che le ha viste nascere.

A partire dal trattato di Westfalia del 1648, il diritto pubblico è stato sempre pensato per gli stati nazionali; oggi lo stato nazione è una dimensione insufficiente, inadeguata ad affrontare le sfide del mondo contemporaneo ed è quindi necessario trovare soluzioni che ripartiscano l’esercizio della sovranità in un sistema di ordinamenti multilivello in cui il potere si eserciti sia nelle dimensioni locale, regionale e nazionale, sia nella dimensione sovranazionale o addirittura mondiale, come ad esempio nel caso dell’Onu.
Ancora una volta, dunque: trattato o costituzione? Io credo sia giustificato parlare di Trattato costituzionale, cioè di un testo che non è soltanto un trattato né è una vera costituzione, ma, come sostiene Maurizio Fioravanti nel saggio contenuto nel libro La Costituzione europea. Luci e ombre (Meltemi, 2003) un ibrido tra entrambi che risponde non solo alle esigenze soddisfatte da un trattato ma anche alle domande cui risponde una costituzione. L’ingegno giuridico europeo ha inventato in epoca moderna lo stato nazione per superare i limiti delle organizzazioni politiche medievali ormai insufficienti e inadeguate per la nuova epoca; all’alba del terzo millennio ha inventato l’Unione sopranazionale per superare i limiti degli stati-nazione inadeguati ad affrontare le sfide della globalizzazione.

Pregi e difetti
Si può migliorare, si deve perfezionare; ma a chi dice che è un testo in cui si parla solo di mercato rispondo che, invece, contiene le solide basi democratiche per l’Unione europea.

Il Trattato che adotta la Costituzione europea è dunque un testo che segna un’ evoluzione importantissima per la storia europea, dei cittadini e delle loro istituzioni; contiene sì alcuni difetti, ma questi non sono quelli segnalati e additati da alcune voci dell’estrema sinistra secondo le quali si è voluta disegnare un’Europa che guarda solamente ai mercati e al denaro. Credo che in queste parole ci sia il grave errore di visioni politiche che già in passato hanno contestato la Costituzione italiana prima di farne, oggi, una bandiera; hanno criticato il trattato di Roma che istituiva l’Unione europea e oggi sostengono di volere una Ue con un ancora più alto livello di integrazione. Allo stesso modo credo che fra qualche anno queste stesse voci non potranno non rendersi conto che l’Unione cui dà vita questo Trattato non può in nessun modo essere liquidata e definita banalmente come un grande mercato. E’ un testo che è nato proprio con il compito di fondere la dimensione economica della Comunità europea con un’Europa politica, è un testo in cui è scritto a chiare lettere che obiettivi dell’Unione sono la promozione della pace, dello sviluppo sostenibile, dell’economia sociale di mercato, della qualità dell’ambiente, della coesione economica e sociale e territoriale, della solidarietà tra gli stati membri, della tutela dei diritti umani e dei minori e la rigorosa osservanza del diritto internazionale.

Il testo di cui ci troviamo a parlare e a discutere è, l’ho detto e lo voglio ripetere, certamente migliorabile e sicuramente andrà incontro a futuri perfezionamenti, ma è il testo che oggi venticinque stati membri si trovano materialmente tra le mani e che contiene le basi essenziali per l’istituzione politica dell’Unione. Non è un trattato di pace che due o più stati hanno sottoscritto e che possono prima o poi tradire, ma è un vero e proprio Trattato costituzionale che intreccia tra di loro le istituzioni politiche per dare delle solide basi democratiche all’Unione europea. Esso è un vero, reale, concreto passo avanti nel cammino dell’Unione, ne potenzia la dimensione sovranazionale, le offre la possibilità di governare la complessità e di costruire un nuovo protagonista della politica internazionale capace di diffondere i principi e i valori di pace, uguaglianza, solidarietà che ne hanno ispirato la fondazione.

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