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266 - 27.11.04


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Il cammino di una straordinaria invenzione
Conversazione con Elena Paciotti


A chi credere, agli euroentusiasti o agli euroscettici?
Due schieramenti dividono i giudizi intorno al Trattato che adotta la Costituzione europea.
Da una parte, chi vede nel 29 ottobre 2004, il giorno che ha visto il testo approvato dai capi di Stato e di governo dei paesi membri dell’Unione, un momento cruciale nella storia dell’Europa, la data di nascita politica di una Ue che si fa soggetto sovranazionale: una realtà mai esistita, una straordinaria invenzione.
Dall’altra, coloro che non fanno che mettere in luce i difetti del Trattato, la sua natura incompleta e imperfetta, e lo considerano il frutto acerbo di compromessi diplomatici che ruotano intorno al mercato.
Ma, prima di decidere da che parte stare, con gli scettici o con gli entusiasti, vogliamo provare ad affondare lo sguardo in questo Trattato, nella storia della sua nascita, nelle domande cui è stato chiamato a dare risposta. Potremmo iniziare dalla lettura integrale del testo, poi documentarci sui libri scritti sull’argomento, navigare su mille e mille siti internet che ci riempiranno di informazioni, notizie, numeri e valutazioni. Oppure potremmo semplicemente chiedere di raccontarci il Trattato a chi l’ha vissuto in prima persona, pensandolo e scrivendolo. Potremmo così ripercorrerne le fasi della genesi, ascoltare il racconto della sua evoluzione, capire i motivi delle scelte. Avremmo così la storia viva di un documento vivo come una costituzione. Ed Elena Paciotti, presidente della Fondazione Basso e parlamentare europeo dal 1999 al 2004, il Trattato lo ha visto nascere e crescere anche tra le sue mani, lei che, unica italiana, ha fatto parte delle due Convenzioni che hanno redatto prima la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea, e poi questo testo che vuole essere la Costituzione della futura Ue. E il racconto inizia dai giorni più recenti, proprio dalla firma del 29 ottobre:

“Questo testo è certamente incompleto, ha ampi margini di miglioramento e certamente in futuro verrà migliorato, ma fra le tante qualità che ha c’è quella di essere un passo cruciale nella storia dell’Unione europea. Non dobbiamo fare l’errore di considerare questo Trattato un risultato definitivo, è invece una tappa preziosa e importantissima di un processo che è in continua evoluzione, un percorso iniziato nell’immediato dopoguerra quando nacque l’idea di fondare la Comunità europea e che in questi decenni si è evoluto per passi progressivi, per acquisizioni parziali che hanno sempre aggiunto qualcosa alla situazione precedente, portandola avanti, migliorandola nella direzione della piena formazione di un soggetto politico sovranazionale”.


Tanti trattati in un solo Trattato.
Alla ricerca del metodo più efficace per governare l’Unione e l’esempio della Comunità europea: un sistema di decisioni democratico pensando all’Europa prima che agli interessi particolari.


Non pochi giuristi giudicano principale pregio di questo testo il fatto che riunisca in sé tutti i trattati precedenti e attribuisca un’unica personalità giuridica al nuovo ente sopranazionale, che diventa un soggetto del diritto internazionale capace di esprimere con una sola voce la posizione dell’Europa unita nel mondo (nei limiti, ovviamente, in cui una posizione comune sia adottata). Le acquisizioni cui si era giunti con passi successivi attraverso i trattati di Roma (1957), Maastricht (1992), Amsterdam (1999) e Nizza (2001) sono decisamente arricchite e prendono corpo in un testo unico, in un unico documento che fonde la Comunità europea e l’Unione europea.

La prima è nata con lo scopo di unificare il mercato europeo e lo gestisce secondo quello che chiamiamo metodo comunitario, una procedura efficace, democratica e trasparente, che qui riassumo in modo semplificato. Quando c’è da prendere un provvedimento che vada a modificare lo stato esistente delle cose, la Commissione consulta tutti i soggetti che possono essere interessati all’ambito in cui si è deciso di intervenire (non solo i governi dei singoli stati, ma anche le organizzazioni sociali e le associazioni private che si occupano di quel campo specifico) e presenta poi al Consiglio dei ministri e al Parlamento europeo una proposta che non è semplice espressione di interessi particolari o di un solo stato membro, ma è orientata dall’interesse e dall’ottica di un’entità sovranazionale qual è la Commissione.
Dopo il voto del Parlamento europeo, che è eletto direttamente dai cittadini europei, la proposta passa al vaglio del Consiglio, in cui siedono i rappresentanti dei governi degli stati membri, che decide a maggioranza qualificata, espressione cioè della maggioranza non solo dei paesi ma anche della popolazione europea.
Si tratta quindi di un sistema che parte da un interesse sovranazionale rappresentato dalla Commissione, passa attraverso un’approvazione parlamentare che garantisce alla decisione pubblicità e democrazia, per poi concludersi con l’approvazione a maggioranza dei governi, in modo tale che nessuno stato da solo possa impedire con un veto la decisione.

L’Unione europea invece è nata nel momento in cui ci si è resi conto che l’ambito di interesse della Comunità, in origine limitata al mercato, inevitabilmente coinvolgeva gli stati membri in dimensioni più complesse, che chiamavano in causa questioni di ordine politico. Unificare il mercato voleva dire abolire le frontiere interne, come è stato fatto dal trattato di Schengen, consentire la libera circolazione delle persone, delle merci, dei beni, dei servizi; da qui si ponevano una serie di problemi e di urgenze quali l’unificazione delle politiche sull’immigrazione dei diversi stati membri, la necessità di un approccio comune e di strumenti comuni per la lotta alla criminalità, fino alla politica estera, che era rimasta prerogativa dei singoli stati. Mentre la Comunità europea continuava a gestire la dimensione economica e commerciale, l’Unione nasceva per occuparsi di questioni più prettamente politiche quali la sicurezza interna, la cooperazione giudiziaria in materia penale e la politica estera. A differenza però della Comunità europea, che agiva seguendo un’ottica sovranazionale, l’Ue si fondava su un sistema ancora regolato dal diritto internazionale secondo il quale ogni stato è pienamente sovrano e prevede per ogni decisione l’accordo di tutti i governi nazionali.

Il primo obiettivo del Trattato costituzionale è stato quello di fondere queste due realtà, la Comunità e l’Unione, ed estendere il metodo comunitario, che si era rivelato funzionale alla gestione del mercato, a quelle politiche che ormai non potevano più rimanere competenza esclusiva dei singoli stati membri.

Dal successo della prima convenzione al fallimento di Nizza.
Un passo alla volta, verso la Costituzione;innovativa nel rispetto della tradizione: la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea.
Alla Conferenza intergovernativa una domanda senza risposta: chi rappresenta l’Europa?

L’evoluzione dell’Unione era affidata ai trattati. Maastricht, Amsterdam, Nizza, sono stati piccoli passi, aggiustamenti progressivi che di volta in volta aggiungevano qualcosa al consolidamento delle istituzioni e al valore politico dell’Ue. Ma è arrivato un momento in cui il metodo dei piccoli passi non bastava più e si poneva l’esigenza di costruire un vero e proprio organismo politico sopranazionale che rispettasse i principi (di democrazia e stato di diritto) che il costituzionalismo moderno richiede per il legittimo esercizio del potere pubblico, in questo caso: di quella quota di sovranità che gli Stati membri avevano deciso di condividere ed esercitare attraverso istituzioni comuni.

Nell’arco della legislatura del Parlamento europeo 1999 - 2004, ha avuto così inizio un vero e proprio processo di costituzionalizzazione dell’Unione europea. Il primo passo è stato fatto dal Consiglio di Colonia del ’99, che ha deciso che fosse redatta una Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea, un documento che, rendendo espliciti i diritti fondamentali riconosciuti nelle tradizioni costituzionali comuni degli stati europei, rendesse legittima la supremazia del diritto comunitario sul diritto nazionale. Si trattava, in sostanza, di rendere evidente e garantire che i principi costituzionali e i diritti fondamentali vigenti in Europa sarebbero stati rispettati nell’esercizio delle competenze sia della Comunità europea che dell’Unione europea.

Per realizzare questo ambizioso obiettivo, è stato inventato un nuovo organismo, la Convenzione, un’assemblea dotata di un elevato grado di rappresentatività democratica perché formata non solo da rappresentanti dei governi, ma anche da membri della Commissione, del Parlamento europeo e dei singoli parlamenti nazionali.
Il risultato del lavoro della Convenzione è stato obiettivamente un successo. In soli otto mesi (contro i dodici inizialmente concessi dal Consiglio europeo) si è scritto un documento innovativo che non si accontentava di essere la semplice elencazione dei diritti che sono alla base di qualsiasi moderno assetto costituzionale, ma costituiva una vera e propria innovazione rispetto a quanto di simile era stato prodotto fino ad allora in ambito sopranazionale o internazionale. La Carta dei Diritti,infatti, ma contiene tanto i diritti politici e civili tradizionali, quanto i diritti sociali ed economici, dimostrando un grado di completezza (se pur provvisorio e perfettibile) che non ha pari.
Essa è suddivisa in capitoli che prendono il nome dai grandi valori che la ispirano: libertà, uguaglianza, solidarietà, giustizia e cittadinanza, sancendo così la “indivisibilità” e la pari rilevanza di tutti i diritti fondamentali elencati nella Carta. Inoltre la Carta non si limita ad affermare i diritti che ci vengono dalla tradizione democratica del passato, ma contiene anche nuovi diritti che cercano di far fronte a nuovi rischi come quelli cui ci mettono di fronte gli sviluppi della biomedicina o delle tecnologie informatiche rispetto alla dignità e alla privacy delle persone.
Nella completezza, nell’innovazione, nell’ampio respiro dello sguardo da cui è nata, nell’originalità e insieme nel rispetto della tradizione stanno le caratteristiche di questa Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione che è stata, nel dicembre 2000, sottoscritta dal Consiglio, dal Parlamento e dalla Commissione e che ora costituisce la parte seconda del Trattato costituzionale.

Nel frattempo la Conferenza Intergovernativa (Cig) di Nizza avrebbe dovuto modificare le istituzioni europee, il sistema e le procedure decisionali per compiere un ulteriore passo verso la realizzazione di una comunità politica sovranazionale che fosse in grado di ricevere al suo interno i dieci nuovi stati membri che si affacciavano alle porte dell’Unione. Il problema che si presentava era allora quello di riformare le istituzioni europee che -nonostante l’Unione fosse cambiata e cresciuta negli anni a partire dai sei membri fondatori progressivamente aumentati a dodici e poi a quindici - erano evolute in modo insufficiente. Inoltre, come accennato, nell’ambito dell’Unione il parlamento aveva una funzione esclusivamente consultiva mentre la possibilità di prendere decisioni rimaneva nelle mani dei singoli governi nazionali. Un simile sistema di gestione di un’entità sovranazionale non garantiva affatto che le decisioni venissero prese nel rispetto del principio di democrazia e in un’ottica europea.

La Cig si trovava nelle condizioni di dover soddisfare una doppia esigenza: da una parte si dovevano costruire gli strumenti per realizzare un efficace sistema istituzionale che comprendesse venticinque stati, dall’altra urgeva la necessità di rendere più democratica la struttura dell’Unione ispirandosi al sistema comunitario che prevedeva che ogni decisione, per essere adottata, dovesse avere l’approvazione del parlamento.
Alla fine della conferenza gli stessi partecipanti non hanno potuto far altro che registrare un fallimento; d’altra parte come si sarebbe mai potuto dare solide basi all’Europa se ciascun partecipante alla conferenza era portatore degli interessi particolari di uno stato? In una sede in cui ciascuno è chiamato a rappresentare il governo di cui fa parte, è ovvio che faccia gli interessi di quello, è anzi un suo preciso dovere politico. Ma se ognuno rappresentava una realtà nazionale e ne curava gli interessi, chi faceva gli interessi dell’Europa? Nessuno aveva il compito di rappresentare l’Unione in maniera istituzionale sul piano decisionale, né era previsto per il Parlamento, emanazione diretta dell’espressione popolare europea, un ruolo politicamente attivo. Insomma, la Conferenza di Nizza non ha prodotto effetti positivi se non quello di stabilire il numero di deputanti destinati ad ogni stato membro: in altre parole, a Nizza si è resa formalmente possibile l’adesione dei nuovi membri, stabilendo il loro posto nelle istituzioni esistenti, ma non si sono create strutture politicamente indispensabili per governare un organismo sovranazionale che comprendesse venticinque stati.
(a cura di Mauro Buonocore).


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