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319 - 17.04.07


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Ci vuole un referendum
per l’Europa?

Lucia Serena Rossi


Il 25 marzo, alla festa del cinquantesimo anniversario della firma dei Trattati di Roma, Angela Merkel ha scoperto le sue carte, indicando una ricetta per uscire dalla crisi delle ratifiche del Trattato costituzionale europeo.
L’idea è di organizzare una rapidissima conferenza intergovernativa, che adotti un nuovo trattato per la riforma dell’Unione europea. La conferenza dovrebbe chiudersi entro la fine del 2007, sotto presidenza portoghese, in modo da lasciare tutto il 2008 per le ratifiche dei 27 Parlamenti nazionali. L’obbiettivo dichiarato è quello di chiudere il processo di revisione prima delle elezioni del Parlamento europeo del 2009.

La via indicata dalla cancelliera tedesca è dunque quella classica, “intergovernativa”, della conferenza diplomatica, seguita ovviamente dalle ratifiche nazionali (trattandosi di un nuovo trattato dovranno essere di nuovo effettuate da tutti i ventisette Stati). Non si ritiene necessario percorrere la via più “partecipata” della Convenzione costituente, in quanto i lavori avranno come base il Trattato costituzionale che era stato a sua volta elaborato dalla Convenzione Giscard.

Da più parti viene però indicata, come alternativa, un’altra via, più democratica: un referendum europeo, da tenersi simultaneamente in tutti gli Stati membri, per l’approvazione del nuovo Trattato. Il movimento federalista europeo, in particolare, ha predisposto un sistema di raccolte di firme online (https://www.europeanreferendum.eu/) per promuovere un referendum consultivo paneuropeo nel 2009 assieme alle votazioni del Pe.

Dato che allo stato attuale nel diritto dell’Unione europea un simile referendum non è previsto, si tratterebbe del coordinamento di referendum nazionali, al fine di renderli il più possibile contestuali ed omogenei nell’oggetto. L’indizione di tale referendum potrebbe essere raccomandata dal Consiglio europeo o, in alternativa, dal Parlamento europeo. Naturalmente dovrebbero essere i singoli Stati membri a decidere se indire un tale referendum (nessuna raccomandazione può costringerli a farlo) e quale valore attribuirgli. In alcuni Stati il valore non può che essere consultivo perché le costituzioni nazionali (in particolare quelle italiana e tedesca) vietano il referendum (legislativo o abrogativo) su questioni di politica estera. In ogni caso, poiché i trattati vigenti, per poter essere riformati, richiedono comunque, referendum o non referendum, la ratifica da parte di tutti i Parlamenti nazionali, non è certo ipotizzabile che possa bastare l’approvazione da parte di una maggioranza dei cittadini europei. Una simile scelta dovrebbe esser accettata a priori ad un altro trattato ratificato da tutti i Parlamenti nazionali (cosa al momento del tutto inverosimile).

Nonostante questi limiti, un simile referendum, rappresenterebbe comunque un significativo passo in avanti nel processo di integrazione europea. Sicuramente determinerebbe una mobilitazione politica che darebbe nuovo vigore alle elezioni europee (sempre più disertate dai cittadini), vincolerebbe le campagne elettorali (troppo spesso incentrate su questioni domestiche che nulla hanno a che vedere con l’Ue) a contenuti propriamente europei. Inoltre si lascerebbero meno soli quegli Stati (Irlanda e in pratica anche Danimarca) nei quali il referendum è imposto dalle regole costituzionali interne. Lo strumento di consultazione diretta ha inoltre il merito di avvicinare l’Unione ai suoi cittadini, evitando la percezione che le grandi decisioni siano prese in sedi lontane da loro e senza il loro consenso. Un referendum europeo sarebbe senz’altro un momento di grande crescita politica dell’ordinamento dell’Unione. Ed offrirebbe uno slogan di mobilitazione di facile presa, fenomeno che attrae anche i politici. Ma perché lo slogan non resti tale occorre studiare a fondo come trasformarlo in un’azione concreta.

Le azioni sin qui proposte sono invece piuttosto vaghe e contraddittorie nelle proposte dei tempi e dei modi di realizzazione del referendum Si tende infatti a trascurare, come se fosse un aspetto del tutto secondario, quale dovrebbe essere l’oggetto di un simile referendum.

Va innanzitutto scartata l’idea di sottoporre al quesito referendario il Trattato costituzionale nella sua veste attuale: esso è già stato oggetto di referendum in quattro Stati, due dei quali l’hanno accettato (Spagna e Lussemburgo) e due l’hanno respinto (Francia e Paesi Bassi), e dunque non avrebbe molto senso riproporlo in termini immutati tanto agli uni quanto agli altri. Inoltre, dato l’inasprimento del dibattito, tale trattato rischierebbe di essere respinto non solo negli Stati che non l’hanno ancora ratificato, ma anche in alcuni che l’hanno approvato in via parlamentare.

Si potrebbe pensare di sottoporre a referendum il testo che uscirà dalla conferenza intergovernativa preannunciata da Angela Merkel. Certo, nessuno sa ancora quali saranno i termini dell’eventuale futuro compromesso che possa essere raggiunto in tempi così brevi, e forse potrebbe essere azzardato promuovere, a priori, entusiastiche campagne popolari per il sì. Ma anche ammettendo che, come è sperabile, la via intergovernativa pervenga a un risultato soddisfacente, vi è comunque un problema di tempi.

Il nuovo trattato non può infatti aspettare le elezioni del Parlamento europeo per potere entrare in vigore. La revisione, una revisione, è resa urgente e improcrastinabile da una disposizione allegata al trattato di Nizza, secondo la quale a partire dal momento in cui l’Unione europea raggiunge 27 Stati membri, nella successiva formazione della Commissione, il numero dei Commissari dovrà essere minore di quello degli Stati. In altre parole: se il Trattato di Nizza (vigente) non sarà modificato prima della formazione della prossima Commissione (che deve avvenire nel 2009 subito dopo le elezioni del PE), gli Stati membri dovrebbero rinunciare a nominare un membro a testa, in assenza di un quadro normativo di riferimento per la formazione della nuova Comissione.

Il Parlamento europeo del 2009 potrebbe – e dovrebbe – rifiutarsi di nominare una Commissione con una composizione contraria al trattato in vigore (Nizza) e magari potrebbe esso stesso decidere quanti e quali commissari eleggere fra quelli indicati dai Governi e dal Presidente della futura Commissione. Il Pe non esiterebbe ad utilizzare un simile potere, perché accrescerebbe enormemente il proprio ruolo ed il proprio peso politico. Evidentemente questa situazione costituisce una spada di Damocle che nessuno degli attuali governi degli Stati membri, a cominciare da quelli più euroscettici, vorrebbe affrontare. Quando si dice che un nuovo trattato è necessario al funzionamento dell’Unione non si pensa dunque solo ad un nuovo Ministro degli Esteri o a un ipotetico Presidente dell’Unione europea (innovazioni contenute nel Trattato costituzionale), ma proprio, in primo luogo, alla composizione della Commissione.

Da qui l’urgenza di rivedere il Trattato di Nizza e da qui la speranza fondata di Angela Merkel che una revisione possa essere fatta in tempi rapidi, con una sorta di quick fix, che cerchi, se possibile, di recuperare anche il maggior numero elementi del Trattato costituzionale.

È dunque evidente che il nuovo trattato non potrebbe un referendum che si tenesse in occasione delle elezioni del Parlamento europeo, cui dovrebbero comunque aggiungersi anche le ventisette ratifiche. Bisogna realisticamente ammettere che i casi sono due: o si organizza un referendum prima di tale data, o si immagina un referendum che abbia un oggetto diverso da quel Trattato. La prima ipotesi sembra da scartare, non solo per i tempi troppo ristretti, ma anche per i costi, a meno che si rinunci ad un referendum vero e proprio e si indichino consultazioni più informali, ad esempio elettroniche.

Più convincente sembra la seconda opzione. Credo che il quesito referendario non dovrebbe avere per oggetto un trattato. Studiare e valutare complessi accordi internazionali non è appassionante per i cittadini e non è normalmente nemmeno alla loro portata. Il referendum dovrebbe essere fatto su un’idea chiara e comprensibile.
Questa idea è la Costituzione. Il nuovo trattato che uscirà dalla conferenza intergovernativa non si chiamerà, con tutta probabilità, Costituzione. E forse avrà perso per la strada anche molti degli elementi che caratterizzavano quest’ultima. Ma l’idea di una Costituzione europea, dopo anni che se ne discute, è ormai entrata nella testa e forse anche nel cuore dei cittadini.

Ecco dunque la mia proposta: lasciare che la conferenza intergovernativa faccia il suo lavoro, che la presidenza tedesca e poi quella portoghese cerchino di salvare il più possibile i passi avanti che il Trattato costituzionale avrebbe fatto e che i parlamenti nazionali ratifichino alla svelta il nuovo trattato. Si potrà allora indire un referendum consultivo contestuale alle elezioni del Pe, che abbia per oggetto il seguente quesito: “Volete voi una Costituzione europea?”
Un tale quesito potrebbe essere accompagnato da qualche altra precisazione (ad esempio: “nel rispetto delle Costituzioni nazionali”), ma senza appesantire e complicare la chiarezza dell’idea.

È l’idea della Costituzione che deve passare dai cittadini e da essi essere accettata, non un testo giuridico più o meno corposo, le cui sottigliezze sfuggirebbero a chiunque non sia un addetto ai lavori. La democrazia diretta ha dei limiti, primo fra tutti quello di offrire il fianco alle strumentalizzazioni populistiche, che attecchiscono tanto più facilmente quanto meno le implicazioni della scelta sono chiare.
Se l’idea passa, si aprirà poi un’altra fase costituente, questa volta legittimata dal basso e non imposta dall’alto: si può star sicuri che spunterà una folla di aspiranti Padri Fondatori ansiosi di conquistare un posto nella Storia. Se l’idea non passa, è giusto che vi sia una pausa nel processo costituente. E se l’idea segna confini chiari dentro l’Europa, enucleando grandi differenze fra popoli favorevoli e popoli contrari, si potrà con minori traumi procedere poi ad integrazioni differenziate, perché, com’è successo negli ultimi cinquant’anni, alcuni possano aprire oggi strade che domani anche altri vogliano imboccare.

 

 

 

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