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317 - 16.03.07


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Kosovo, lo spiraglio europeo

Arianna Acierno


“Tenere aperta la porta ai Balcani”. Questa frase suona come una parola d’ordine tra gli euro-palazzi di Bruxelles e tra gli esperti della Pesc (Politica estera e di Sicurezza Comune). Un motto che esprime una volontà e una convinzione, ma che allo stesso tempo si scontra contro una realtà complessa. Complessa come il Kosovo, dove la diplomazia europea cerca la strada verso il rispetto dei principi democratici, dove le tasche dell’Ue riversano risorse finanziarie per contribuire alla costruzione di infrastrutture necessarie. Ma il soft power dell’Ue deve aggirare gli ostacoli che si frappongono tra Pristina, Belgrado e la politica dell’Unione; la diplomazia europea, infatti deve fare i conti non solo con le difficoltà di mettere ordine in una situazione che oscilla tra il desiderio di indipendenza del Kosovo e le riluttanze serbe a non andare oltre la concessione dell’autonomia regionale, ma anche, dentro i confini europei, con i numerosi freni che mirano a rallentare le politiche di allargamento.

Eppure proprio l’Ue, puntando sull’allargamento, può contribuire seriamente a sbloccare una situazione che chiede di progredire dalla primavera del ’99, quando nella provincia serba, popolata per il 90% da albanesi, si stabilirono forze internazionali a seguito della campagna aerea di bombardamento della Nato che avrebbe dovuto riportare ordine nella regione, agitata da scontri etnici. La fine dell’intervento dell’Alleanza Atlantica è stata sancita il 10 giugno dello stesso anno dall’ambigua lettera della risoluzione 1244 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, che prevedeva la promozione di una sostanziale autonomia e dell’autogoverno della provincia pur restando nel quadro della sovranità nazionale serba e dell’integrità territoriale della Repubblica.

La risoluzione istituiva contemporaneamente un’amministrazione internazionale interinale del Kosovo (Unmik) gestita da New York con la collaborazione delle organizzazioni regionali coinvolte e presenti sul territorio. Nella divisione dei compiti, all’Ue veniva assegnata la specifica missione di sostenere la ricostruzione e lo sviluppo economico del Kosovo, con un flusso di finanziamenti che ha inciso pesantemente sul bilancio di Bruxelles, ma non sempre è stato realmente utile a risollevare le pessime condizioni di vita e di mercato della regione.

L’Ue intanto affermava la propria volontà politica di rimanere impegnata nella zona attraverso l’iniziativa del Patto di Stabilità per il sudest europeo. Il progetto, del giugno del ’99, doveva servire a migliorare la cooperazione tra i Balcani e gli stati europei nel tentativo di assicurare una stabilizzazione dell’area in vista della sua futura inclusione nell’Unione.

Non solo, Bruxelles ha dato forma concreta a tale volontà politica con il programma di assistenza finanziaria a favore dei candidati potenziali all’adesione, nella cornice del processo di associazione e stabilizzazione con l’Ue, condizionando gli aiuti al rispetto dei principi democratici, alla costruzione dello stato di diritto e al ritorno in patria dei rifugiati. Da quest’anno tale progetto è stato inserito, insieme ad altri destinati ai paesi effettivamente candidati, nel nuovo strumento di assistenza pre adesione(Ipa), per dare più coerenza ed efficacia alle politiche europee di sostegno allo sviluppo dei Balcani. Inoltre, sempre l’Ue è la principale fonte di finanziamento della Kosovo Trust Agency, l’organismo che si occupa della gestione fiduciaria e della privatizzazione delle imprese kosovare che erano di proprietà statale.

La presenza europea non si è limitata ai finanziamenti, ma si è espressa in un intervento continuo e sempre più consistente negli affari della regione. Nel 2003 è stata Bruxelles ad insistere per la definizione di un nuovo quadro istituzionale per l’unione di Serbia e Montenegro su un piano di parità, tanto che il progetto è noto sotto il nome di “Solania”, in onore dell’Alto Rappresentante Europeo per la Pesc, Javier Solana.
Tante sono le dichiarazioni politiche che testimoniano l’impegno dell’Unione nei Balcani, a cominciare da quella della conclusione del Consiglio europeo di Feira nel 2000, in cui veniva affermata la possibilità per tutti i paesi dell’area di diventare futuri membri dell’Ue. Un’opportunità confermata nel dicembre dello stesso anno a Zagabria e ribadita nel 2003 al vertice di Salonicco, tappa fondamentale nella definizione di un approccio sempre più regionale verso l’integrazione dei Balcani, nel tentativo di ricostituire un’unità che la stessa Ue aveva contribuito a sfaldare nei primi anni ’90. Così, il legame tra questi paesi e l’Unione è stato rafforzato da continue promesse, riformulate, nel marzo del 2006, in occasione del vertice di Salisburgo. Soltanto che stavolta, insieme alla solita volontà di tenere la porta aperta ai Balcani Occidentali (definizione che comprende i paesi della Ex-Jugoslavia meno la Slovenia e più l’Albania) è stata avanzata la necessità di tenere in considerazione la “capacità di assorbimento” dell’Unione. Ecco quindi come il processo di avvicinamento di tali stati si è scontrato con i problemi interni ai membri dell’Ue, con la “enlargement fatigue”, la paura, soprattutto di certi paesi, di non riuscire a stare al passo con un ampliamento troppo rapido del club che comporti un aumento dell’ingovernabilità delle istituzioni comuni.

Questo il quadro europeo. Nel frattempo le vicende kosovare venivano scosse da nuovi eventi. La risoluzione 1244 aveva lasciato in sospeso il futuro della provincia, prevedendo una fase transitoria di implementazione di alcuni standard democratici a cui avrebbe fatto seguito un dibattito sullo status. Ma il clima di incertezza non ha fatto altro che alimentare lo scontento degli albanesi, delusi dall’amministrazione dell’Onu, percepita come una forma di neocolonialismo, e impazienti di vedere riconosciute le proprie velleità indipendentiste. L’impennata di violenza degli scontri del marzo 2004, culminati in moti contro i serbi e le Nazioni Unite, hanno costretto New York a ripensare al cammino che era stato previsto per il Kosovo e passare dalla politica dello “standard before status” a quella dello “standard and status”, nella consapevolezza che solo un processo parallelo avrebbe permesso di ottenere sforzi concreti dalle autorità locali e di tenere a bada le rimostranze degli indipendentisti. Così, è stato realizzato uno studio approfondito della situazione e nel febbraio del 2006 si sono aperti, a Vienna, i negoziati per la definizione dello status del Kosovo. I lavori, diretti dal mediatore dell’Onu Martti Ahtisaari, si sono protratti a lungo e solo da un paio di settimane il diplomatico ha reso noto il piano elaborato durante le trattative. Niente di particolarmente sorprendente: il progetto di Ahtisaari, pur volendo evitare una soluzione imposta e cercare la massima soddisfazione delle due parti, non riesce a superare l’impasse del contrasto tra il principio della sovranità nazionale e quello dell’autodeterminazione dei popoli, non parla di indipendenza ma, ancora una volta, di autonomia e lascia insoddisfatte sia Belgrado che Pristina.

Ma la proposta, seppur non innovativa, è interessante, specialmente per Bruxelles. Infatti, viene previsto nel piano il mantenimento di una presenza internazionale con caratteristiche diverse da quelle attuali e a guida Ue. L’organismo dovrebbe essere denominato International Civilian Office (Ico), avere poteri più limitati dell’Unmik e un’ingerenza meno massiccia negli affari interni della provincia. Il compito principale della missione dovrebbe essere quello di monitorare l’implementazione degli standard e di intervenire indirettamente solo nel caso in cui si registri una mancata collaborazione delle autorità locali. All’impegno nel settore civile si accompagnerebbe poi una presenza militare, sempre Ue, per garantire il mantenimento dell’ordine pubblico e lo svolgimento di attività di mentoring rivolte ad aiutare le forze di polizia locali a gestire le questioni più delicate e complesse.

La proposta non testimonia solo la volontà dell’Onu di sganciarsi progressivamente dall’affare kosovaro delegando competenze ad altre organizzazioni, ma costituisce anche un riconoscimento delle capacità che l’Ue ha cercato di sviluppare negli anni che hanno fatto seguito al conflitto jugoslavo, nel tentativo di migliorare la politica estera e di sicurezza comune e dimostrare una maggiore maturità nella gestione delle crisi.
Nonostante un percorso difficile e discontinuo, i Balcani sono stati un buon terreno di prova per Bruxelles, soprattutto nell’elaborazione di un approccio peculiare del crisis management che mira a combinare gli aspetti militari con quelli civili, integrando gli obiettivi della stabilizzazione e della sicurezza con quello della lotta contro il crimine organizzato e le mafie.

Per questo, un possibile coinvolgimento in prima linea delle istituzioni europee nel nuovo assetto del Kosovo sarebbe sicuramente un’esperienza preziosa per Bruxelles, per testare ancora una volta le soluzioni adottate in altri contesti e per studiarne di originali. C’è chi, come il diplomatico svedese Carl Bildt, già rappresentante europeo agli accordi di Dayton sulla Bosnia Erzegovina, ha proposto un legame ancora più forte tra la definizione dello status della provincia serba e il ruolo dell’Ue, nella prospettiva della configurazione del Kosovo come prima regione europea. Il progetto prevede una relazione speciale che permetterebbe a Bruxelles di monitorare lo sviluppo democratico ed economico del territorio, lasciando allo stesso tempo a quest’ultimo un’ampia autonomia e superando le resistenze interne rispetto ad ulteriori allargamenti dell’Unione.

Al di là delle soluzioni immaginate ed effettivamente formulate, è fondamentale che i 27 comprendano l’importanza di non abbandonare il loro impegno in Kosovo e nei Balcani. Non è solo una questione di credibilità e un dovere che deriva dal rispetto di certe promesse, ma è anche un contegno che comporta dei benefici per l’Unione stessa. L’ipotesi di una sovranità limitata o condivisa del Kosovo è possibile solo all’interno della cornice europea, perché quella dell’integrazione all’Ue sembra essere l’unica prospettiva ambita sia dai serbi che dagli albanesi e il solo fattore di moderazione dei loro leaders. Questi paesi sono già in Europa, sono circondati da tutti stati già membri dell’Unione e rischiano di continuare ad essere un buco nero foriero di nuove instabilità, soprattutto se l’attrazione esercitata dalle istituzioni europee perdesse forza e la cooperazione regionale venisse lasciata nelle mani degli unici attori che sembrano avere successo nel garantire l’unità della regione: le mafie. È quindi preferibile che tali paesi vengano a far parte di diritto nell’Unione, seguendo la strada disegnata da Bruxelles e subordinandosi al rispetto delle regole delle democrazia e dello stato di diritto, piuttosto che entrarvi di prepotenza richiamando l’attenzione dell’Unione su ulteriori crisi da gestire. E non bisogna lasciare che le indecisioni interne condizionino l’atteggiamento di Bruxelles, non è detto che allargamento e riforme istituzionali non possano essere portati avanti contemporaneamente, anche perché nessuna adesione dei Balcani Occidentali sarebbe prevista prima del 2014.

È pur vero che non si può dare per scontato che il piano Ahtisaari venga approvato nella discussione al Consiglio di Sicurezza prevista per metà marzo e comunque bisogna tener conto che le difficoltà nell’attuarlo saranno enormi, a partire dalle pessime condizioni dell’economia kosovara e dalle resistenze di tipo culturale e storico che caratterizzano lo scontro tra serbi e albanesi e che i dirigenti occidentali si ostinano a non capire.
Tuttavia, Bruxelles non deve perdere l’opportunità di giocare un ruolo fondamentale nella stabilizzazione della regione, cominciando proprio dal Kosovo. Vale la pena di cogliere la chance di dimostrare che il soft power europeo sa produrre risultati concreti anche, e soprattutto, in scenari geopolitici dove la realtà è assai complicata.

 

 

 


 

 

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