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Tre strade possibili
Lucia Serena Rossi

La crisi aperta dai no francese ed olandese alla ratifica del Trattato costituzionale è senz’altro una delle più gravi (forse la più grave dopo il fallimento della Comunità europea di difesa del 1954) che il processo di integrazione europea abbia mai attraversato. E’ inutile e pericoloso minimizzarla, procedendo come se (quasi) nulla fosse successo. Affermare che non esistono “piani B” purtroppo non sarà sufficiente per resuscitare il “piano A”. E soprattutto, come ha osservato al Commissaria Margot Wallstrom, occorre passare al “piano D, come Democrazia”, evitando che il destino del Trattato costituzionale sia deciso con scelte incomprensibili agli elettori.

Quando la Costituzione europea è stata firmata l’ipotesi che qualche Stato non la ratificasse già appariva realistica. Astrattamente, a seconda dei paesi che l’avessero rifiutata, potevano immaginarsi diversi scenari: cooperazioni rafforzate, cooperazioni internazionali, applicazioni informali della costituzione, protocolli di opting out, recesso dai trattati esistenti e conclusione di accordi di parternariato privilegiato (ho analizzato tali possibilità in un articolo sulla Revue Trimestrielle de Droit Europèen 4/2004). E’ successo, in passato, che Danimarca e Irlanda rifiutassero, rispettivamente, i Trattati di Maastricht e di Nizza. Ma si trattava di casi isolati, ed è stato sufficiente aggiungere qualche protocollo o dichiarazione ai Trattati per far loro cambiare idea.

Tuttavia questi scenari erano pensati immaginando che i Paesi che avrebbero respinto la Costituzione sarebbero probabilmente stati il Regno Unito o la Danimarca, vale a dire Paesi tradizionalmente refrattari al processo di integrazione europea. L’idea era infatti che vi fosse pur sempre un nucleo di testa di Paesi che volessero proseguire nel cammino dell’integrazione costituzionale.

Il no francese sembra però rappresentare un ostacolo quasi insormontabile non solo all’entrata in vigore della Costituzione (o almeno di questa costituzione), ma anche alla praticabilità di tutti gli scenari alternativi basati sulle integrazioni differenziate. La Francia infatti è stata da sempre, assieme alla Germania (e sino ai tempi non lontanissimi anche all’Italia) il motore del nucleo di testa dell’integrazione europea. Dopo il no francese ci si deve chiedere se è ancora possibile un’avanguardia che porti avanti la Costituzione.
Certo è giusto sostenere che il processo di ratifica da parte degli altri stati possa e debba andare avanti, così come prevede il diritto internazionale. Un interessante articolo di Greco e Tosato, presentato recentemente allo IAI, perora questa soluzione, ritenendo che un obbligo in tal senso derivi anche dalla dichiarazione n.30 allegata al Trattato costituzionale, ai sensi della quale, se dopo due anni dalla firma di questo (novembre 2006) i quattro quinti degli Stati membri (20, allo stato attuale) abbiano ratificato ed altri abbiano invece incontrato difficoltà a completare il processo di ratifica, la questione sarà deferita al Consiglio europeo. Forse è inutile disquisire sul valore giuridico di tale dichiarazione (atto di per sé non vincolante, per giunta allegato ad un trattato non in vigore), perché il Consiglio europeo non ha bisogno di alcuna autorizzazione per riunirsi ed affrontare un problema.
Sicuramente, al più tardi nei tempi previsti dalla Dichiarazione, esso si riunirà. Potrebbe comunque affrontare la questione anche prima, ad esempio per invitare tutti gli altri stati a completare il processo di ratifica.

Ma è bene non illudersi sui poteri del Consiglio europeo. Sicuramente non potrà sostituire la propria voce a quella dei popoli che hanno detto no: né il diritto europeo, né le costituzioni nazionali, né infine i principi elementari della democrazia glielo consentirebbero.
Bisogna prendere atto che abbiamo già oggi un’Europa dei “si” e un’Europa dei “no” ed è immaginabile che questo divario si allarghi ulteriormente con le nuove consultazioni. Si dovrà affrontare il seguente problema: non si può far finta che nulla sia successo, ignorando le ragioni del “no”, ma non si può nemmeno arrestare il processo di integrazione ignorando le ragioni dei “si”. Taluno spera che, compiuto il giro delle ratifiche, gli Stati del “si” riescano a convincere gli Stati del “no” a cambiare idea, accettando il Trattato costituzionale in una seconda consultazione. Ma riesce veramente difficile credere che questo sia possibile.

Dunque, che fare? Penso che il percorso che gli Stati membri, con l’aiuto delle istituzioni europee, dovrebbero percorrere passi attraverso tre strade: dialogare, cooperare per l’attuazione di alcune parti della Costituzione che non richiedono la revisione del Trattato e pensare una nuova revisione.

1) Dialogo.
Occorre innanzitutto capire le ragioni della crisi e gli sbocchi possibili. Gli Stati del “si” (o, come anche potremmo chiamarli, gli Stati della Costituzione) dovranno innanzitutto interrogarsi fra loro per capire se e cosa sono disposti a sacrificare di quel trattato, per venire incontro a quelli che lo hanno respinto, o cosa di quel trattato potrebbe essere applicato utilizzando gli strumenti già esistenti. E dovrebbero contemporaneamente mantenere il dialogo con gli Stati che lo hanno rifiutato, per capirne a fondo le ragioni e per comprendere cosa possa salvarsi di quel testo così lungamente negoziato e cosa di diverso vogliano i cittadini che l’hanno rifiutato.

Il confronto fra l’Europa del “si” e l’Europa del “no” dovrebbe avvenire in maniera continua e strutturata. L’Italia potrebbe avere un ruolo trainante per promuovere un tale confronto, assieme alla Spagna (che si è già fatta avanti proponendo di coordinare gli Stati del “si”), alla Germania e agli altri Stati che hanno già ratificato (cui si aggiungeranno via via i prossimi che ratificheranno). Come primo fra gli Stati fondatori ad aver accettato la Costituzione, essa avrebbe le carte in regola per lanciare un’iniziativa diplomatica a tutto campo, un foro permanente di consultazione fra gli stati del “si” che promuova il dialogo con gli stati del “no”. Si tratta di un’iniziativa diplomatica e politica che dovrebbe promuovere un collegamento permanente, una consultazione sempre aperta, il nostro Paese potrebbe guidare, forte della diffusa accettazione dell’integrazione europea fra i suoi cittadini. Non è questione di chi è al governo oggi e di chi ci sarà domani: è una questione di consapevolezza ed orgoglio del nostro ruolo nella storia europea. Ed è una questione su cui tutta la classe politica dovrebbe rappresentare non solo se stessa, ma il Paese ed i suoi ideali. La Farnesina del resto si è guadagnata la stima da parte delle diplomazie degli altri Paesi, per la sua competenza e per la continuità della sua linea di fondo pur nella discontinuità dei governi. Naturalmente una tale iniziativa può avere successo solo se è portata avanti non con protagonismo istrionico e vanesio (che sarebbe controproducente), ma con spirito di servizio, azioni congiunte e toni costruttivi. Un esempio può venire dall’impegno europeista del Presidente della Repubblica.

2) Cooperazione costituzionale.
Da più parti si afferma la possibilità di trapiantare, con gli strumenti esistenti, alcune innovazioni previste dal Trattato costituzionale, magari anticipandone l’applicazione in via informale. In alcuni settori si può ricorrere a diverse forme di cooperazione senza la necessità di procedere alla revisione dei Trattati esistenti. Si tratta di possibilità che sono realizzabili solo per un limitato numero di ipotesi. Così come l’agenzia degli armamenti è già stata istituita, si potrebbe cominciare a strutturare un servizio diplomatico europeo e si potrebbero coinvolgere i parlamenti nazionali nel controllo del rispetto del principio di sussidiarietà. Ma sicuramente non si possono riformare le istituzioni, le procedure di voto, la tipologia degli atti. Quasi tutte le innovazioni istituzionali previste dal Trattato costituzionale contrastano con il testo del Trattato vigente. Non si può, senza un nuovo trattato, creare il Ministro egli Esteri: non si potrebbe formalmente attribuire a Solana la presidenza dei Consigli Esteri, né egli potrebbe avere alcuna competenza in seno alla Commissione, perché il Trattato attuale è basato sulla separazione dei poteri tra Consiglio e Commissione e sull’indipendenza dei Commissari dai Governi. Non si potrebbe creare neppure il Presidente del Consiglio Europeo, perché il Trattato esplicitamente prevede che questo sia presieduto dagli Stati membri a rotazione semestrale.
Si tratta dunque di soluzioni che potranno essere attuate solo con un nuovo trattato di revisione. In mancanza di quest’ultimo, anche la Carta dei diritti fondamentali è destinata momento a rimanere nell’attuale limbo “semigiuridico”.

3) Studiare una nuova revisione.
Per quanto possa apparire una scelta dolorosa, credo sarà inevitabile proporre una revisione del Trattato diversa dal Trattato costituzionale. Occorrerà probabilmente rinegoziare un accordo più snello, più comprensibile e forse, per il momento, dichiaratamente meno ambizioso.

A questo punto si aprirà una fase delicatissima, soprattutto se, come probabile, sarà la presidenza inglese ad impostarla. Si deve aver ben chiaro che l’accettazione parziale dei principi del Trattato costituzionale non è esente da rischi per la coerenza ed il buon funzionamento dell’Unione. Il Trattato costituzionale infatti rappresentava un punto di equilibrio negoziale fra diverse posizioni, equilibrio che potrebbe venire sbilanciato da un frettoloso accoglimento di posizioni che costituiscono l’unica spinta, per certi stati, ad accettare progressi in altri settori. Ogni Stato, a seconda dei suoi interessi, cercherà di far includere nella nuova revisione ciò che gradisce e di far eliminare ciò che non gli piace.

Per fare un esempio eclatante, l’introduzione del Ministri degli Affari Esteri, se da un lato presenta vantaggi sotto il profilo della rappresentanza esterna dell’Unione, dall’altro è in grado di alterare l’equilibrio interno e forse anche l’indipendenza della Commissione: non a caso l’introduzione di tale figura sta particolarmente a cuore al Regno Unito. Ma ottenutane l’introduzione con una minirevisione, tale Stato non avrebbe più alcuna ragione per accettare altre innovazioni del Trattato costituzionale, come l’estensione del voto a maggioranza qualificata e la Carta dei diritti fondamentali. Quest’ultima però è il cuore stesso della Costituzione ed è passata attraverso non una ma due convenzioni. L’Italia dovrebbe controbilanciare questa tendenza in maniera forte, ponendo l’incorporazione della Carta nel Trattato come condizione irrinunciabile per il suo assenso a qualunque futura revisione. La Carta dei diritti va spiegata meglio ai cittadini. In Francia si è votato contro la Costituzione anche perché si riteneva che essa facilitasse l’accesso della Turchia. E’ proprio la Carta dei diritti che può invece costituire un limite invalicabile, non geografico, ma di civiltà al disotto del quale nessuno Stato può entrare a far parte del progetto di integrazione europea. E’ importante che i cittadini percepiscano il valore della Carta come tutela contro i potenziali pregiudizi che derivano da futuri allargamenti e, più in generale, dal processo di globalizzazione mondiale.

Non credo invece sia possibile ed opportuno che la futura revisione si limiti ad espungere (come qualcuno sembra affermare) la parte III della Costituzione, perché altrimenti molti principi contenuti nella parte I rimarrebbero monchi.
Credo che, a parte la Carta dei diritti, il futuro trattato dovrebbe differire notevolmente dal Trattato costituzionale. Esso dovrebbe rispondere a due obbiettivi: salvare alcuni principi essenziali di quest’ultimo e porre le basi perché gli altri principi possano essere adottati, in futuro, in modo graduale e con minori traumi. Un Trattato forse non altisonante, ma efficace, che contenga meccanismi procedurali, di adozione degli atti, di revisione dei Trattati, di recesso e di nuove condizioni per l’allargamento: un secondo Atto Unico europeo, insomma, che (come successe nel 1986) getti un ponte “tecnico” verso un ulteriore Trattato più esplicitamente politico e costituzionale.


L'autrice è ordinario di diritto dell’Unione europea, facoltà di Giurisprudenza, Università di Bologna.

 

 

 

 

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