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276 - 29.04.05


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“Gradualmente cadranno
tutte le barriere”
Giovanni Buttarelli con
Daniele Castellani Perelli

“Il trattato di Schengen ha avuto un grande valore simbolico e tutt’oggi rappresenta uno strumento per avvicinare l’Ue a nuovi Paesi, come è successo anche con Islanda e Norvegia”. Se gli si chiede una definizione sul trattato che dieci anni fa ha iniziato ad abbattere le barriere dei confini interni dell’Ue, Giovanni Buttarelli risponde con chiare e brevi parole. Presidente dell’Autorità comune di controllo Schengen (Acc) fino al 2003, Buttarelli continua anche oggi a occuparsi di tematiche connesse con lo storico trattato, ma come segretario generale del Garante per la protezione dei dati personali presieduto da Stefano Rodotà.

“Anche se i Paesi dell’Est ancora non possono partecipare a Schengen” dice Buttarelli del rapporto tra Schengen e i nuovi membri dell’Ue “è proprio su impulso dell’ingresso dei nuovi dieci membri che si sta passando a una banca dati a fini di polizia di seconda generazione, il Sis II, la più grande del mondo in materia”. Buttarelli racconta anche come il tema delle frontiere e del terrorismo abbia allontanato negli ultimi anni Ue e Usa, e chiude il suo bilancio sui dieci anni dall’entrata in vigore di Schengen con una speranza tutta europea: “Dalle polizie nazionali sono affluite alla sede dell’Europol a l’Aja meno informazioni di quanto ci si aspettasse, e tuttavia l’obiettivo di una vera polizia europea, unica anche nel nome e nei simboli, prima o poi si avvererà”.

Sono passati vent’anni da quando cinque dei sei paesi fondatori (Italia esclusa), firmando l’Accordo di Schengen decisero di creare un territorio senza frontiere interne, e ne sono passati dieci da quel 1995 in cui finalmente il trattato entrò in vigore. Qual è stato il significato storico di Schengen?

L’Unione europea è nata per condividere alcuni obiettivi che vanno al di là dei profili economici, e tuttavia alcune nuove opportunità sul piano istituzionale, commerciale, professionale ed economico si sono rivelate utili, sul piano dell’immagine quotidiana, per consolidare la coesione dell’Europa. Tra tutte, la libera circolazione delle persone attraverso le frontiere, permessa dall’Accordo di Schengen, ha però assunto nel quotidiano un valore simbolico ancora più decisivo. Poteva sembrare una cosa semplice, ma ci si è arrivati – e ancora solo sul piano normativo – appena nel 1985, dopo quasi trent’anni dal Trattato di Roma: tanto tempo solo per mettersi d’accordo sul concetto. E da allora sono stati necessari quasi altri dieci anni perché quell’accordo potesse entrare effettivamente in applicazione.

E da quel 1995 che cosa è cambiato?

In questi ultimi dieci anni sono stati fatti invece assai maggiori passi in avanti. E’ stata impressa un’accelerazione decisiva alla materia, tracciando il percorso che permetterà di aderire ai princìpi di Schengen i nuovi dieci Paesi dell’allargamento. Ma non solo. Si sono gettate le basi per recuperare quei due membri che, come è noto, avevano inizialmente deciso di non partecipare a Schengen, ovvero Gran Bretagna e Irlanda. Inoltre, si è già tracciato il percorso per Paesi come Bulgaria e Romania, prossimi al futuro ingresso nell’Ue. L’accordo di Schengen, il cui acquis viene assorbito nel Trattato della Costituzione per l’Europa perdendo così il suo diretto “logo”, è particolare. L’ingresso nell’Ue non comporta automaticamente la partecipazione a Schengen, e dunque l’abolizione delle frontiere: ogni membro deve prima dimostrare di aver attuato le misure necessarie, di poter rispettare i criteri dello “Schengen action plan”. D’altra parte, è possibile che esso si ampli a Paesi che non sono membri dell’Ue, come è già successo con Islanda e Norvegia: non è una prospettiva impraticabile giuridicamente, e può rappresentare così uno strumento per avvicinare l’Ue a nuovi Paesi.

A proposito dei PECO, i membri dell’Europa centrale e orientale, non crede che fino a quando Schengen non varrà anche per loro, i cittadini di quei paesi rimarranno europei di serie B?

Indubbiamente il principio dell’abolizione delle frontiere è un valore aggiunto, non da poco. Tuttavia, dobbiamo ricordare che l’ingresso dei Paesi dell’Est è avvenuto tramite un’accelerazione, e l’ingresso in sé è già stato un segno molto importante. E’ quindi inevitabile una certa gradualità iniziale, e ci vuole del tempo affinché vengano attuate alcune misure, perché si rendano i loro sistemi compatibili con i nostri. Ma, anche qui, si stanno facendo grandi passi avanti, tanto è vero che il Sistema d’Informazione Schengen di seconda generazione, il cosiddetto Sis II, è stato pensato anche e soprattutto per i nuovi dieci membri, per aumentare l’efficienza della cooperazione.

Di che si tratta? Qual è la differenza tra Sis I e Sis II?

Il Sis è probabilmente la più grande banca dati del mondo a fini di polizia, ed è stato pensato per operare nei 13 membri Ue che partecipano a Schengen, nonché per Norvegia e Islanda. Consente alle forze di polizia di accedere a dati su specifici individui (ricercati, scomparsi, testimoni, sorvegliati) o su beni persi o rubati. Il Sis ha rappresentato una prima svolta per la cooperazione tra le polizie europee, che prima di Schengen poteva cooperare a livello internazionale attraverso Interpol – che rimane utilmente attiva – ma poiché non era in grado di operare anche nei nuovi dieci, è stato necessario sviluppare una banca dati di seconda generazione, il Sis II appunto. Proprio il 15 marzo è stato pubblicato un regolamento che consente già, in alcuni punti, un’evoluzione dal Sis I al Sis II, ed è un’evoluzione che mi soddisfa particolarmente, perché il Consiglio dell’Ue recepisce quasi integralmente le indicazioni che formulai, come presidente dell’Acc, in rappresentanza dell’Autorità. Sono state create nuove categorie di dati, c’è un maggiore scambio, e cambierà la concezione di fondo. Si sta passando da un sistema statico a uno dinamico. Con il Sis I, cadute le “ragioni” per tenere un dato, ad esempio su una persona ricercata, quel dato veniva cancellato. Con il Sis II avremo un sistema più dinamico, basato come Europol anche su “file intelligenti”. Questo pone, ha detto l’Acc, il problema di adeguare regola e garanzie.

Fino a che punto è arrivata la cooperazione tra le polizie europee? Ci sono ancora aspetti su cui lavorare?

La cooperazione ha funzionato abbastanza, ma c’è ancora un problema di stimolare di più l’iniziativa reciproca. Le varie forze di polizia sono d’accordo su un’intensa collaborazione, ma la cultura europea della cooperazione ha bisogno dei suoi tempi fisiologici per affinare procedure, vincere lentenze e resistenze burocratiche soprattutto sul modo di lavorare, investire tecnologicamente, superare piccole gelosie. Ci vuole tempo. Europol è un buon sistema e si stima in una sua ulteriore evoluzione. Quanto ai contenuti, a L’Aja sono però affluite in passato meno informazioni di quello che ci si aspettasse. L’Italia, va detto, su questo punto ha premuto molto: abbiamo avuto diverse cariche importanti in Sis e in Europol, e sempre siamo stati all’avanguardia. Ora si sta guardando alla possibilità di interrogazione incrociata Sis-Eurojust-Europol e occorre riflettere se questa integrazione non renda quindi superflui altri “caricamenti” di dati nell’uno o nell’altro sistema, anche per prevenire duplicazioni. Su un altro punto, restando al nostro Paese, oggi difettiamo: dovremmo dare più ascolto alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo, che non hanno solo effetti “morali”. L’11 gennaio, ad esempio, nel caso “Sciacca contro Italia”, siamo stati condannati perché in una conferenza stampa di polizia sono stati diffusi alla stampa dati e notizie la cui diffusione è stata ritenuta non proporzionata oltre che non regolata dalla legge.

Ma si arriverà, secondo lei, ad una polizia europea, magari unica anche nel nome e nei simboli?

Questo è un obiettivo che prima o poi si avvererà. Magari non subito, ma già il pm europeo, ad esempio, sta facendo grandi passi in avanti, e Europol sta accumulando nuove competenze.

C’è oggi, in merito ai temi del trattato di Schengen, un’impostazione diversa tra Ue e Stati Uniti? Pensiamo ai controlli alle frontiere, al rispetto della privacy…

Su alcuni punti sì, non c’è dubbio. L’Europa ha affrontato il post-11 settembre dando alla sicurezza la massima importanza, ma è stata più attenta alle ricadute a lungo termine. Ha tentato in vari Paesi di evitare misure ingiustificate, di non comprimere eccessivamente i diritti dei cittadini. Lo stesso non è purtroppo accaduto negli Stati Uniti, dove i diritti alla privacy sono stati di recente sacrificati troppo in nome della lotta al terrorismo. Un esempio ce lo offre la polemica sul Pnr, il Passenger Name Record. Le autorità americane chiesero l’accesso ai dati contenuti nei sistemi di prenotazione e distribuzione delle compagnie aeree (i dati Pnr) con modalità ritenute sproporzionate dagli europei. Gli Stati Uniti minacciavano, in caso di mancato accordo, controlli minuziosi e lunghi dei passeggeri e dei membri dell’equipaggio all’arrivo, pesanti sanzioni pecuniarie e persino la perdita dei diritti di atterraggio. Allora, come in altre occasioni, il Gruppo dei Garanti europei si espresse assai negativamente su questo tipo di soluzioni americane, soprattutto se confrontata con quelle, analoghe, allo studio in Australia e Canada. Privacy e sicurezza non sono in antitesi, sono l’uso il presupposto per un’efficace vita dell’altra. Il problema non è incrementare o meno la sicurezza: occorre vedere le modalità in rapporto a finalità e obiettivi. Noi europei siamo più francamente attenti alle modalità proporzionate dei modi in cui raggiungere l’obiettivo. Vogliamo sapere anche come si raccolgono e conservano in concreto le impronte digitali, dove sono tenuti quei dati e per quanto tempo. Nella Costituzione europea ci sono ben due articoli sui diritti dei cittadini nel trattamento dei dati personali. Questa è la nostra tradizione, e la rispettiamo.

Però il terrorismo è un’emergenza. Siamo andati a rileggerci il testo dell’Accordo di Schengen dell’85, e allora quella parola non era nemmeno citata. Il terrorismo internazionale ha stravolto il senso di Schengen?

Il terrorismo è un’emergenza che dobbiamo tutti contrastare senza esitazioni, ma, come ha detto il Gruppo dei Garanti europei, la risposta delle Istituzioni non deve svilire quei diritti che proprio l’azione terroristica può avere come obiettivo di depotenziare. Il Gruppo dei Garanti europei ha dichiarato che “nella lotta contro il terrorismo occorre tutelare le libertà individuali e i diritti fondamentali, compresi il rispetto della vita privata e la protezione dei dati”. Il terrorismo mira a mettere in crisi la struttura democratica, a creare caos e paura. Una democrazia deve rispondere con serenità, rimanendo salda proprio nei momenti critici.

 

 

 

 

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