AA.VV., a cura di Lucia Serena
Rossi, Il progetto di Trattato-Costituzione. Verso una
nuova architettura dell'Unione europea, Bologna, Giuffré
Editore, 2004, pp. 316, Euro 22,00.
Ad
un anno dall'adozione della bozza elaborata dalla Convenzione
Giscard finalmente la Costituzione europea è
stata approvata. Un passo importante è stato
fatto, ma il processo che ha portato al punto attuale
è ancora aperto e le possibilità di modifiche
sono probabili. La nuova Costituzione, infatti, mantiene
quel carattere di cantiere in
fieri che era stato
proprio della Convenzione e di questa conserva anche
tutte le luci e le ombre.
Il volume collettivo curato da Lucia Serena Rossi
Il
progetto di Trattato-Costituzione, da poco uscito
per i tipi di
Giuffrè Editore, ci aiuta
ad orientarci in quella che sarà la nuova struttura
degli organi e dei poteri disegnati nel corso del lungo
e combattuto percorso della storia della costruzione
politica dell'Unione.
A buona ragione agli occhi dei cittadini l'attuale
situazione istituzionale europea appare confusa e
forse i dati dell'astensionismo alle ultime elezioni
per l'Europarlamento non sono altro che il riflesso
della mancata semplificazione e chiarezza, auspicate
dal Trattato di Nizza, ma spesso non rispettate dalla
Convenzione Giscard. D'altra parte, fa notare nella
sua introduzione Lucia Serena Rossi, è già
rimarchevole il fatto che "quel consesso di più
di cento persone, quella sorta di Babele politica
in cui si incrociavano le più diverse voci
nazionali ed istituzionali, sia riuscito a concordare,
in meno di un anno e mezzo", una bozza che ridisegna
"non solo la struttura dei Trattati istitutivi
dell'Unione, ma anche i poteri delle istituzioni comunitarie".
La Costituzione non è sicuramente quel modello
ideale che fu a suo tempo il progetto Spinelli, ma,
come scrive in uno dei saggi contenuti nel volume
Jean Paul Jacqué, direttore del Servizio giuridico
del Consiglio dell'Unione, "Spinelli non aveva
ricevuto alcun mandato dal Consiglio europeo. La Convenzione
invece lo aveva e non poteva prevedere di elaborare
un progetto che non sarebbe stato ripreso dalla Conferenza
intergovernativa. La ricerca di un accordo nel breve
periodo doveva necessariamente accompagnarsi ad una
visione miope del lungo periodo".
La bozza prima e la Costituzione poi rappresentano
allora un compromesso necessario, un compromesso che
ha determinato gli equilibri tra le istituzioni europee
e ne ha ridisegnato poteri e fisionomie, quel compromesso
tra la tendenza comunitaria e quella intergovernativa
che la stessa Lucia Serena Rossi coglie e analizza
nel saggio a sua firma contenuto nel volume.
"Sin dagli inizi - scrive Rossi - il processo
di integrazione europeo è stato ispirato al
metodo comunitario consistente in un assetto equilibrato
dei poteri, basato su istituzioni comuni sufficientemente
forti e autonome, tali da garantire il perseguimento
di un interesse comune diverso dalla mera somma dei
compromessi e dei rapporti di forza fra i singoli
Stati membri, tipici dei negoziati intergovernativi".
In tale senso il ruolo comunitario chiave è
svolto dalla Commissione, ruolo controbilanciato dal
Consiglio europeo che invece rappresenta l'istituzione
portatrice degli interessi dei singoli Stati membri.
Ma nella Costituzione, quali sono le istituzioni che
escono rafforzate? Quale il metodo che prevale, quello
comunitario o quello intergovernativo?
Anche se "l'Unione esercita sul modello comunitario
le competenze che gli Stati le trasferiscono",
come dice la Costituzione, i dubbi permangono. Quale
sarà ad esempio il ruolo della nuova figura
istituita del Presidente del Consiglio europeo? Dovrà
presiedere i lavori del Consiglio e assicurarne preparazione
e continuità. Avrà la rappresentanza
esterna dell'Unione "senza pregiudizio delle
responsabilità del ministro degli Esteri".
Sarà eletto dal Consiglio stesso per un mandato
di 30 mesi, rinnovabile una volta.
Ora però "la questione più delicata
che questa figura solleva - scrive Rossi - è
se sia destinata o meno a costituire un contropotere
rispetto al Presidente della Commissione, una specie
di 'Presidente dell'Europa' che oscuri l'immagine
dell'altro". Infatti, anche se sulla carta i
poteri del presidente del Consiglio europeo sono inferiori
a quelli del presidente della Commissione, questo
affollamento di presidenti non può far altro
che confondere le idee dei cittadini e affievolire,
anziché rafforzare, la leadership europea.
Problemi analoghi si pongono per l'altra nuova figura
istituita dalla Costituzione, il ministro degli Esteri.
Questi, infatti, contribuisce all'elaborazione di
una politica estera, di sicurezza e di difesa comune,
presiede il Consiglio Affari esteri, è allo
stesso tempo vicepresidente della Commissione, ma
viene eletto dal Consiglio europeo, anche se d'accordo
con il presidente della Commissione e con la ratifica
dell'Europarlamento. Insomma quella che si profila
è una sorta di "doppia fedeltà"
alle due istituzioni della Commissione e del Consiglio.
Queste contraddizioni mostrano, in sostanza, come
l'equilibrio raggiunto dalla Costituzione appaia in
molti punti ancora precario e tutto in ogni caso da
verificare. Il percorso non si è ancora concluso
e ora si attende la ratifica da parte degli Stati
nazionali. Intanto questo volume, che contiene saggi
e interventi di studiosi di diritto dell'Unione europea
e di rappresentanti delle istituzioni, può
essere uno strumento adeguato per orientarsi criticamente
tra i problemi e le innovazioni della Costituzione
e il dibattito che ha sin qui accompagnato l'elaborazione
della Carta fondamentale europea.
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