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258 - 31.07.04


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Luci e ombre di una Costituzione in fieri
Luca Sebastiani

AA.VV., a cura di Lucia Serena Rossi, Il progetto di Trattato-Costituzione. Verso una nuova architettura dell'Unione europea, Bologna, Giuffré Editore, 2004, pp. 316, Euro 22,00.

Ad un anno dall'adozione della bozza elaborata dalla Convenzione Giscard finalmente la Costituzione europea è stata approvata. Un passo importante è stato fatto, ma il processo che ha portato al punto attuale è ancora aperto e le possibilità di modifiche sono probabili. La nuova Costituzione, infatti, mantiene quel carattere di cantiere in fieri che era stato proprio della Convenzione e di questa conserva anche tutte le luci e le ombre.
Il volume collettivo curato da Lucia Serena Rossi Il progetto di Trattato-Costituzione, da poco uscito per i tipi di Giuffrè Editore, ci aiuta ad orientarci in quella che sarà la nuova struttura degli organi e dei poteri disegnati nel corso del lungo e combattuto percorso della storia della costruzione politica dell'Unione.

A buona ragione agli occhi dei cittadini l'attuale situazione istituzionale europea appare confusa e forse i dati dell'astensionismo alle ultime elezioni per l'Europarlamento non sono altro che il riflesso della mancata semplificazione e chiarezza, auspicate dal Trattato di Nizza, ma spesso non rispettate dalla Convenzione Giscard. D'altra parte, fa notare nella sua introduzione Lucia Serena Rossi, è già rimarchevole il fatto che "quel consesso di più di cento persone, quella sorta di Babele politica in cui si incrociavano le più diverse voci nazionali ed istituzionali, sia riuscito a concordare, in meno di un anno e mezzo", una bozza che ridisegna "non solo la struttura dei Trattati istitutivi dell'Unione, ma anche i poteri delle istituzioni comunitarie".

La Costituzione non è sicuramente quel modello ideale che fu a suo tempo il progetto Spinelli, ma, come scrive in uno dei saggi contenuti nel volume Jean Paul Jacqué, direttore del Servizio giuridico del Consiglio dell'Unione, "Spinelli non aveva ricevuto alcun mandato dal Consiglio europeo. La Convenzione invece lo aveva e non poteva prevedere di elaborare un progetto che non sarebbe stato ripreso dalla Conferenza intergovernativa. La ricerca di un accordo nel breve periodo doveva necessariamente accompagnarsi ad una visione miope del lungo periodo".

La bozza prima e la Costituzione poi rappresentano allora un compromesso necessario, un compromesso che ha determinato gli equilibri tra le istituzioni europee e ne ha ridisegnato poteri e fisionomie, quel compromesso tra la tendenza comunitaria e quella intergovernativa che la stessa Lucia Serena Rossi coglie e analizza nel saggio a sua firma contenuto nel volume.
"Sin dagli inizi - scrive Rossi - il processo di integrazione europeo è stato ispirato al metodo comunitario consistente in un assetto equilibrato dei poteri, basato su istituzioni comuni sufficientemente forti e autonome, tali da garantire il perseguimento di un interesse comune diverso dalla mera somma dei compromessi e dei rapporti di forza fra i singoli Stati membri, tipici dei negoziati intergovernativi". In tale senso il ruolo comunitario chiave è svolto dalla Commissione, ruolo controbilanciato dal Consiglio europeo che invece rappresenta l'istituzione portatrice degli interessi dei singoli Stati membri. Ma nella Costituzione, quali sono le istituzioni che escono rafforzate? Quale il metodo che prevale, quello comunitario o quello intergovernativo?

Anche se "l'Unione esercita sul modello comunitario le competenze che gli Stati le trasferiscono", come dice la Costituzione, i dubbi permangono. Quale sarà ad esempio il ruolo della nuova figura istituita del Presidente del Consiglio europeo? Dovrà presiedere i lavori del Consiglio e assicurarne preparazione e continuità. Avrà la rappresentanza esterna dell'Unione "senza pregiudizio delle responsabilità del ministro degli Esteri". Sarà eletto dal Consiglio stesso per un mandato di 30 mesi, rinnovabile una volta.
Ora però "la questione più delicata che questa figura solleva - scrive Rossi - è se sia destinata o meno a costituire un contropotere rispetto al Presidente della Commissione, una specie di 'Presidente dell'Europa' che oscuri l'immagine dell'altro". Infatti, anche se sulla carta i poteri del presidente del Consiglio europeo sono inferiori a quelli del presidente della Commissione, questo affollamento di presidenti non può far altro che confondere le idee dei cittadini e affievolire, anziché rafforzare, la leadership europea.
Problemi analoghi si pongono per l'altra nuova figura istituita dalla Costituzione, il ministro degli Esteri. Questi, infatti, contribuisce all'elaborazione di una politica estera, di sicurezza e di difesa comune, presiede il Consiglio Affari esteri, è allo stesso tempo vicepresidente della Commissione, ma viene eletto dal Consiglio europeo, anche se d'accordo con il presidente della Commissione e con la ratifica dell'Europarlamento. Insomma quella che si profila è una sorta di "doppia fedeltà" alle due istituzioni della Commissione e del Consiglio.

Queste contraddizioni mostrano, in sostanza, come l'equilibrio raggiunto dalla Costituzione appaia in molti punti ancora precario e tutto in ogni caso da verificare. Il percorso non si è ancora concluso e ora si attende la ratifica da parte degli Stati nazionali. Intanto questo volume, che contiene saggi e interventi di studiosi di diritto dell'Unione europea e di rappresentanti delle istituzioni, può essere uno strumento adeguato per orientarsi criticamente tra i problemi e le innovazioni della Costituzione e il dibattito che ha sin qui accompagnato l'elaborazione della Carta fondamentale europea.




 

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