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239 - 01.11.03


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L'ABC dei fondi europei

Luigi Chiarello con Paola Casella

Quello dei fondi europei è un tema caldo, soprattutto adesso che la prospettiva di un'Europa allargata a paesi che necessitano di consistenti sovvenzioni da parte della comunità rischia di togliere risorse economiche alle regioni italiane. Ma in Italia su questo tema c'è ancora molta confusione: vale forse la pena capire meglio in che cosa consistano i fondi di sviluppo, come vadano richiesti e spesi, quali siano gli ostacoli frapposti fra la disponibilità finanziaria da parte dell'Unione e la capacità di stato e regioni di utilizzarli al meglio.

Abbiamo chiesto a Luigi Chiarello, giornalista di ItaliaOggi esperto di politica economica comunitaria, di darci una panoramica generale sui fondi messi a disposizione dalla UE e di illustrare quali, secondo lui, saranno le prospettive future.

"Parlando di fondi europei bisogna distinguere 2 grandi momenti", esordisce Chiarello. "Il primo periodo, detto quadro comunitario di sostegno, è andato dal 1994 al 1999 e i suoi effetti si sono trascinati fino alla fine del 2002, con un certo ritardo da parte dell'Italia nell'impiego dei finanziamenti concessi; poi è partito il quadro comunitario di sostegno 2000-2006, volgarmente conosciuto come Agenda 2000"

Qual è il meccanismo secondo il quale vengono distribuiti i finanziamenti?

Il grosso dei fondi europei cofinanzia iniziative di emanazione regionale; una parte cofinananzia iniziative o incentivi a carattere nazionale, come quelli previsti dalla legge 488; altre iniziative sono direttamente finanziate dall'Unione Europea attraverso bandi ad hoc. Tra queste posso ricordare Interreg, che è un programma europeo di cooperazione tra Regioni di Stati confinanti tra di loro. Quando tali Regioni presentano diversi livelli di sviluppo economico, Interreg può essere utilizzato per consentire alle aree depresse di recuperare il ritardo accumulato, in maniera tale da uniformare il panorama economico, all'interno dell'Ue, anche tra Regioni confinanti di paesi diversi.

Per quanto riguarda le singole Regioni, esse gestiscono i fondi europei costruendo e attuando dei piani definiti POR, cioè Programmi operativi regionali. In base ai POR le Regioni dettano le linee guida, approvate in concertazione con l'Ue, sulla cui base preparano i bandi. Da lì nasce la dinamica della discussione su come questi fondi vengono spesi o non spesi.

Quali Regioni italiane stanno facendo un buon utilizzo delle risorse erogate dall'Unione?

Per quanto riguarda l'andamento della spesa, cioè l'effettiva soddisfazione degli impegni di spesa assunti, le Regioni che sembrano avere le migliori performance sono la Basilicata a la Campania. Buone performance sono state registrate anche dalla Puglia e un discreto livello anche dalla Sardegna. Sicuramente la regione più indietro, e mi dispiace dirlo perché io sono calabrese, è la Calabria, perché non ha adeguate capacità di sviluppo progettuale: finora i progetti presentati dalle imprese non hanno drenato abbastanza risorse rispetto a quelle stanziate dall'Unione europea. Il problema non è la mancanza di progetti quanto piuttosto la capacità di far sì che i progetti vengano approvati, in modo da spendere tutte le risorse a disposizione.

Da dove nasce questa difficoltà?

E' un problema che ha molti aspetti. Il primo è la carenza di comunicazione da parte delle pubbliche amministrazioni, che purtroppo in alcune Regioni d'Italia sono piuttosto inefficienti da questo punto di vista, cioè non mettono al corrente le imprese di tutte le opportunità a loro disposizione. Inoltre le procedure burocratiche per poter accedere ai finanziamenti risultano molto spesso complicate e farraginose, e l'imprenditore necessita di consulenze, che possono diventare onerose. Inoltre, c'è un problema di adeguatezza dei POR alle reali esigenze delle Regioni. In alcune, i piani sono stati fatti in maniera "elettoralistica", invece di perseguire performance di spesa adeguate rispetto alle strategie regionali. Questo ha determinato una sorta di asimmetria tra le esigenze di sviluppo delle singole Regioni e quanto era scritto nei POR. Adesso si andrà a una riforma dei POR di medio periodo: l'Unione europea punterà l'indice sulle performance di spesa e sulla reale adeguatezza dei piani. C'è anche in corso un'iniziativa al riguardo del Ministero dell'Economia, il cui Dipartimento delle politiche di sviluppo e coesione è competente a dialogare con Bruxelles.

I fondi europei vengono impiegati solo nel Mezzogiorno o anche al Nord?

I fondi europei gestiti dalle Regioni vengono erogati attraverso 2 macroaree, che si chiamano Obbiettivo 1 e 2. L'Obbiettivo 1 riguarda sostanzialmente il Mezzogiorno, l'Obbiettivo 2 il Centro-Nord. L'Obbiettivo 1 chiaramente riceve il maggior numero di fondi, che vengono erogati in base ai POR. L'Obbiettivo 2, che ha minori risorse a disposizione, finanzia azioni di sviluppo nelle aree depresse del Centro Nord, quelle zone che, sebbene si trovino in Regioni ad alto sviluppo, presentano bassi rendimenti di crescita.

Anche questo meccanismo verrà riformato dopo il 2006. Il francese Michel Barnier, commissario europeo per la politica regionale, ha annunciato in diverse occasioni che verrà istituito una sorta di Obbiettivo 1 bis. Oggi le Regioni, quando raggiungono un certo livello di sviluppo escono dall'Obbiettivo 1 e, attraverso una procedura detta phasing out, cioè "travaso", dovrebbero entrare nell'Obbiettivo 2: è il caso per esempio dell'Abruzzo e del Molise, e sarà il caso della Basilicata e della Sardegna. La Basilicata uscirà per motivi statistici, nel senso che quando verrà allargata l'Unione, a partire dal 2004, si troverà ad avere un livello di sviluppo più elevato rispetto a molte aree dei paesi nuovi entrati. La Sardegna invece uscirà per motivi di sviluppo propri.

Per le Regioni espulse in base a motivi esclusivamente statistici – non perché abbiano raggiunto realmente un soddisfacente livello di sviluppo – la Commissione europea sta progettando una sorta di binario preferenziale, appunto l'Obbiettivo 1 bis, che consenta loro di essere comunque supportate e di non perdere tutti i fondi a causa dell'allargamento. Va considerato che l'allargamento porterà all'interno dell'Ue paesi molto arretrati economicamente, per cui bisogna fare in modo di non lasciare sole Regioni lievemente più sviluppate, ma non certo floride. Rimarranno comunque nell'Obbiettivo 1 la Calabria, la Sicilia, la Puglia e la Campania.

E' ancora vero che i fondi europei vengono utilizzati solo in parte dalle amministrazioni italiane?

Ultimamente ci sono state delle accelerazioni di spesa: la percentuale degli impegni presi che vengono rispettati si aggira adesso intorno al 90%, prima invece i livelli erano molto inferiori. Il problema è che purtroppo le accelerazioni in alcune Regioni sono state raggiunte utilizzando uno strumento che l'Unione europea non vede di buon occhio, anzi, che è proibito dal nuovo quadro comunitario di sostegno: i progetti sponda. A causa della inadeguatezza di alcuni POR, vengono presentati progetti per i quali si chiede un finanziamento adducendo un determinato scopo, e poi, una volta ottenuti i finanziamenti, li si utilizza in modo del tutto diverso.

L'utilizzo è sempre legittimo, al di là del fatto che non sia quello concordato?

Non lo definirei illegale, sarebbe una parola grossa. Ma è un utilizzo non formalmente corretto: una "partita di giro" che serve a utilizzare fondi che altrimenti non verrebbero spesi per inadeguatezza dei protocolli regionali. Comunque è una pratica condannata dall'Unione europea, che da adesso in poi non sarà più consentita. Finora probabilmente l'Unione su questa prassi ha chiuso un occhio per evitare che le risorse andassero perdute.

Forse avevano capito che sono i protocolli ad essere formulati in modo inadeguato.

Per questo si andrà a una riforma e si preannuncia da parte del governo italiano l'idea di utilizzare parte dei fondi strutturali per finanziare infrastrutture. Si tratta però di una scelta che non credo possa essere digerita da Bruxelles, perché nella logica della Commissione questi fondi tradizionalmente vengono destinati allo sviluppo, non alla costruzione delle infrastrutture.

Che cosa fa la differenza nell'ottenere i fondi e nel gestirli nel modo migliore secondo i criteri di Bruxelles?

La situazione attuale è la seguente: a livello europeo vengono fissate delle regole sulle possibilità di utilizzo dei fondi e sui criteri che devono soddisfare. Queste regole vengono riportate all'interno dei POR e seguono protocolli ben precisi. Le Regioni attuano il maggior numero di azioni possibili per poter sviluppare i settori che ritengono strategici. Le imprese a conoscenza dei bandi pubblicati dalle varie Regioni presentano la domanda nei tempi richiesti. E qui si apre la fase di istruttoria per poter attingere ai finanziamenti.

Attualmente le imprese vengono facilmente a conoscenza dei bandi?

Ultimamente la situazione è migliorata. L'Unione europea finanzia anche delle azioni di formazione professionale in questo senso e l'attenzione delle imprese verso la leva dei fondi regionali sta crescendo. Rimane però in alcune Regioni una sorta di inadeguatezza professionale ad accedere a queste istruttorie, quindi i costi per le consulenze possono diventare elevati. E c'è un altro problema di fondo: le leggi regionali o nazionali cofinanziate dai fondi spesso richiedono oneri per le imprese, in termini di investimenti, che possono rendere non conveniente attingere a quelle risorse.

Per esempio la 488, una legge gestita nazionalmente sulla base di priorità stabilite dalle Regioni e finanziata con fondi europei, fino a qualche tempo fa, tra gli indicatori che assegnava ai vari progetti presentati dalle imprese, ne aveva uno che volgarmente diceva: se l'impresa che fa domanda rinuncia a una parte del contributo che le spetta ha maggiori possibilità di ottenere l'effettiva erogazione del contributo stesso. Questo meccanismo ha disincentivato molte imprese, perché consentiva praticamente una corsa al ribasso. L'idea era: abbiamo una torta, utilizziamola per sostenere il maggior numero possibile di imprese e non per finanziare gli investimenti realmente validi.

Con l'ultimo bando 488 questa distorsione è stata eliminata, per cui adesso si arriva a finanziare progetti piuttosto corposi, che possano garantire un determinato livello di investimenti. In passato molte aziende esitavano a presentare domanda per i contributi della 488 perché imponeva un livello di assunti troppo oneroso per certe imprese medie e piccole. Il gioco non valeva la candela.

Qual è l'iter che un'azienda deve affrontare per ottenere i fondi?

L'azienda legge il bando, presenta il business plan, sottopone la propria domanda, partono le istruttorie, si seguono gli adempimenti fissati dal bando, si fissano gli impegni di spesa. Generalmente, se l'azienda viene dichiarata ammissibile al contributo, si stila la graduatoria e le migliori imprese vengono premiate. Spesso capita che ci siano aziende che hanno progetti considerati ammissibili, ma che non vengono finanziati perché per quella misura sono state stanziate risorse inferiori alle concrete necessità. D'altro canto esistono invece misure che stanziano fondi superiori rispetto alle reali esigenze.

Su quali punti fa leva l'attuale governo in materia di agevolazioni alle imprese?

Il governo adesso punta su tre pilastri, dal punto di vista degli incentivi alle imprese, per far ripartire lo sviluppo: 1) i bonus fiscali, come quelli previsti dalla Tremonti e la Tremonti Sud; 2) la rivistazione della 488, che verrà limitata a progetti selettivi, senza più la corsa al ribasso per avere i finanziamenti; 3) i contratti di programma. Questo a livello statale. A livello regionale ci dovrà essere la riforma dei POR, che dovranno essere ridefiniti sulle esigenze concrete, in maniera da garantire alle imprese una maggiore celerità nelle procedure. A livello europeo l'Unione promuove azioni di tipo comunitario, tra cui il Programma per la ricerca, che dovrebbe disporre di circa 16 miliardi di euro.

Le attuali difficoltà economiche influenzano la politica dei fondi europei?

Alcuni cofinanziamenti si stanno un po' riducendo, perché quando la coperta è corta tutti la tirano e le risorse devolute allo sviluppo generalmente sono quelle che vengono tagliate per prime. Ad esempio la Finanziaria del governo destinerà allo sviluppo 5 miliardi di euro, che su una manovra di 16 miliardi sono proporzionalmente abbastanza, ma bisognerà vedere come verranno utilizzati e soprattutto quali azioni finanzieranno. Se andranno a sostenere soprattutto interventi di tipo infrastrutturale, le imprese potrebbero essere escluse da incentivi allo sviluppo. Dipende sempre dalle strategie, ma in generale quando l'economia frena c'è un calo di finanziamenti e in questo periodo il calo è forte.

Che cosa ci riserva il futuro?

Per il futuro, a mio modesto parere, la necessità è quella di calibrare in maniera più legata ai reali interessi strategici delle Regioni gli interventi di spesa dei fondi europei. Poi bisogna assicurare una consulenza nell'utilizzo dei fondi europei, attraverso l'opera di specialisti che possano, quasi a livello di porta a porta, garantire conoscenza alle imprese delle opportunità messe in campo per costruire progetti validi, presentabili e soprattutto sostenibili da un punto di vista finanziario. Ultimamente si sta facendo un eccessivo ricorso ai bonus fiscali, che possono servire, perché sono velocemente fruibili da parte delle aziende, ma non mirano a uno sviluppo organico delle azioni finanziarie, sono sostanzialmente generalisti.

Il futuro delle agevolazioni in Italia passa anche dai contratti di programma, sui quali il governo sta puntando molto. Essi in realtà non sono altro che un ritorno moderno, più efficiente, a quelli che erano i meccanismi del vecchio intervento straordinario nel Sud, nel periodo successivo alla Cassa del Mezzogiorno. Sono cioè dei grossi finanziamenti concertati fra Stato, Regioni e imprese, che vengono assegnati per lo sviluppo di progetti singoli e mirati: un esempio è lo stabilimento di Melfi della Fiat. Questi contratti di programma possono attingere a fondi europei.

L'ultimo aspetto sta nell'allargamento e nella riforma della PAC, la politica agricola comune, a livello europeo. Il grande contenzioso determinato dall'allargamento europeo è stato proprio sulla PAC. L'Italia e la Francia soprattutto, e in qualche misura anche la Spagna, temevano l'allargamento perché prevedevano una decurtazione di fondi per il settore agricolo. Questa decurtazione in parte ci sarà perché nell'Unione europea entreranno colossi dell'agricoltura come la Polonia. La PAC però è stata riformata e adesso alcuni fondi verranno disaccoppiati dalle quantità prodotte, mentre prima il contributo era legato a qulle quantità attraverso varie compensazioni, come i premi alla produzione. Adesso il contributo europeo verrà erogato a prescindere dalle quantità prodotte. In ogni caso un calo parziale di fondi rispetto al passato è inevitabile ma necessario: non si può ragionare in maniera egoistica ma pensare a un'Unione il più possibile coesa, il che passa anche attraverso le reti di solidarietà.

 

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