Quello
che segue è il testo dell'intervento del prof.
Massimo Luciani al convegno “Costituzione europea:
luci e ombre”, che si è tenuto lo scorso
8 luglio presso la Biblioteca della Camera dei Deputati
a Roma.
Osservare e analizzare la forma di governo che sta
prendendo corpo nelle istituzioni dell’Unione
non è cosa facile perché i profili critici
sono molteplici. Per affrontare la questione, allora,
proviamo a scegliere una prospettiva per individuare
gli elementi che caratterizzano l’argomento
di cui stiamo parlando.
La prospettiva migliore mi sembra quella che definisce
le istituzioni, che in ogni forma di governo chiamiamo
sovrane, attraverso tre funzioni: l’unificazione,
la rappresentazione, il governo. Molto spesso queste
tre funzioni sono in contrasto fra di loro e non è
facile trovare un equilibrio, ma la loro coesistenza
è essenziale per la vita politica e civile
delle democrazie pluraliste.
Che cosa riusciamo a leggere nel progetto della Costituzione
europea rispetto a queste tre funzioni? Innanzitutto
mi pare di notare che mancano le istituzioni che rispondono
all’esigenza dell’unità.. Pensiamo
alla Costituzione italiana che prevede due possenti
istituzioni come la Corte Costituzionale (che garantisce
unità attraverso i valori costituzionali che
interpreta) e il Presidente della Repubblica che rappresenta
l’intera nazione.
In
ambito europeo non riusciamo invece a rintracciare
delle istituzioni equivalenti a quelle appena accennate.
Da una parte la Corte di giustizia non segue una regola
costituzionale, dall’altra parte, se esiste
per ogni realtà nazionale un capo dello stato,
l’Unione è sprovvista di questa figura;
anzi, vari indizi sembrano addirittura lavorare contro
l’esistenza di un solo capo rappresentativo.
Lo dimostra ad esempio il fatto che non ci sia un
potere unitario di rappresentanza esterna: tanto il
Presidente del Consiglio europeo quanto la Commissione
sono investiti dal progetto di Costituzione dell’incarico
di rappresentare l’Unione nelle relazioni esterne;
allo stesso tempo però non si può sottrarre
al Ministro degli Esteri l’aspirazione a rappresentare
l’Ue fuori dai suoi confini.
La funzione di rappresentazione è introdotta
nel testo della Costituzione dall’articolo 45
che recita che l’Unione si fonda sul principio
della democrazia rappresentativa. Anche se la rappresentatività
del Parlamento europeo deve essere ancora sviluppata
e studiata meglio, va senz’altro notato che
si sta sempre più connotando con le prerogative
tipiche di un’assemblea rappresentativa. Prove
ce ne vengono dalla recente questione che ha coinvolto
Silvio Berlusconi ed il parlamentare tedesco Schulz:
se una cosa di buono ha messo in evidenza tutta quella
vicenda, è che il Parlamento europeo ha dimostrato
l’aspirazione ad essere la sede del dibattito
politico europeo.
Per quanto invece riguarda la funzione di governo
va notato che non c’è un solo organo
per il governo dell’Unione, ma ne esistono almeno
tre. Tanto il Consiglio europeo quanto il Consiglio
dei ministri e la Commissione sono infatti organi
che tradizionalmente dovremmo considerare nell’ambito
del potere esecutivo. Allo stesso tempo esiste il
problema dei due presidenti, quello del Consiglio
europeo e quello della Commissione. Le loro funzioni
di potere e di responsabilità rispetto agli
organi a cui fanno riferimento non è di fatto
molto chiara nelle parole del testo del progetto di
Costituzione.
Molti sembrano allora gli elementi di oscurità
e di complessità nella struttura istituzionale
dell’Unione così come è disegnata
dal progetto di Costituzione, e molti sono anche gli
elementi di incertezza. Certo non dobbiamo dimenticarci
che stiamo prendendo in considerazione un disegno
di costituzione, un progetto che deve ancora finire
di compiere il suo cammino e che da qui al momento
dell’arrivo potrà cambiare di molto nell’aspetto
e nella sostanza. Ma prima di chiudere vorrei dare
spazio a due osservazioni.
Può darsi che il frutto dei lavori della Convenzione
sia un momento di transizione, ma può anche
darsi che sia un punto d’arrivo, e se così
fosse dovremmo rimanere delusi, perché mi sembra
evidente che esiste una spinta sotterranea verso un
approfondimento del processo di integrazione, un’esigenza
di miglioramento che non può rimanere insoluta.
Ho poi l’impressione che le tre funzioni fondamentali,
che abbiamo adottato come prospettiva per capire quale
forma di governo dell’Unione si stia delineando,
siano comuni a tutte le formazioni democratico-rappresentative,
e allo stato attuale credo ci sarà ancora molto
da fare per renderle efficaci e soddisfacenti sul
piano delle dinamiche istituzionali europee.
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