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234 - 23.08.03


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Chi governa nell’Unione?

Massimo Luciani
Università “La Sapienza” di Roma

Quello che segue è il testo dell'intervento del prof. Massimo Luciani al convegno “Costituzione europea: luci e ombre”, che si è tenuto lo scorso 8 luglio presso la Biblioteca della Camera dei Deputati a Roma.

Osservare e analizzare la forma di governo che sta prendendo corpo nelle istituzioni dell’Unione non è cosa facile perché i profili critici sono molteplici. Per affrontare la questione, allora, proviamo a scegliere una prospettiva per individuare gli elementi che caratterizzano l’argomento di cui stiamo parlando.

La prospettiva migliore mi sembra quella che definisce le istituzioni, che in ogni forma di governo chiamiamo sovrane, attraverso tre funzioni: l’unificazione, la rappresentazione, il governo. Molto spesso queste tre funzioni sono in contrasto fra di loro e non è facile trovare un equilibrio, ma la loro coesistenza è essenziale per la vita politica e civile delle democrazie pluraliste.

Che cosa riusciamo a leggere nel progetto della Costituzione europea rispetto a queste tre funzioni? Innanzitutto mi pare di notare che mancano le istituzioni che rispondono all’esigenza dell’unità.. Pensiamo alla Costituzione italiana che prevede due possenti istituzioni come la Corte Costituzionale (che garantisce unità attraverso i valori costituzionali che interpreta) e il Presidente della Repubblica che rappresenta l’intera nazione.

In ambito europeo non riusciamo invece a rintracciare delle istituzioni equivalenti a quelle appena accennate. Da una parte la Corte di giustizia non segue una regola costituzionale, dall’altra parte, se esiste per ogni realtà nazionale un capo dello stato, l’Unione è sprovvista di questa figura; anzi, vari indizi sembrano addirittura lavorare contro l’esistenza di un solo capo rappresentativo. Lo dimostra ad esempio il fatto che non ci sia un potere unitario di rappresentanza esterna: tanto il Presidente del Consiglio europeo quanto la Commissione sono investiti dal progetto di Costituzione dell’incarico di rappresentare l’Unione nelle relazioni esterne; allo stesso tempo però non si può sottrarre al Ministro degli Esteri l’aspirazione a rappresentare l’Ue fuori dai suoi confini.

La funzione di rappresentazione è introdotta nel testo della Costituzione dall’articolo 45 che recita che l’Unione si fonda sul principio della democrazia rappresentativa. Anche se la rappresentatività del Parlamento europeo deve essere ancora sviluppata e studiata meglio, va senz’altro notato che si sta sempre più connotando con le prerogative tipiche di un’assemblea rappresentativa. Prove ce ne vengono dalla recente questione che ha coinvolto Silvio Berlusconi ed il parlamentare tedesco Schulz: se una cosa di buono ha messo in evidenza tutta quella vicenda, è che il Parlamento europeo ha dimostrato l’aspirazione ad essere la sede del dibattito politico europeo.

Per quanto invece riguarda la funzione di governo va notato che non c’è un solo organo per il governo dell’Unione, ma ne esistono almeno tre. Tanto il Consiglio europeo quanto il Consiglio dei ministri e la Commissione sono infatti organi che tradizionalmente dovremmo considerare nell’ambito del potere esecutivo. Allo stesso tempo esiste il problema dei due presidenti, quello del Consiglio europeo e quello della Commissione. Le loro funzioni di potere e di responsabilità rispetto agli organi a cui fanno riferimento non è di fatto molto chiara nelle parole del testo del progetto di Costituzione.

Molti sembrano allora gli elementi di oscurità e di complessità nella struttura istituzionale dell’Unione così come è disegnata dal progetto di Costituzione, e molti sono anche gli elementi di incertezza. Certo non dobbiamo dimenticarci che stiamo prendendo in considerazione un disegno di costituzione, un progetto che deve ancora finire di compiere il suo cammino e che da qui al momento dell’arrivo potrà cambiare di molto nell’aspetto e nella sostanza. Ma prima di chiudere vorrei dare spazio a due osservazioni.

Può darsi che il frutto dei lavori della Convenzione sia un momento di transizione, ma può anche darsi che sia un punto d’arrivo, e se così fosse dovremmo rimanere delusi, perché mi sembra evidente che esiste una spinta sotterranea verso un approfondimento del processo di integrazione, un’esigenza di miglioramento che non può rimanere insoluta.

Ho poi l’impressione che le tre funzioni fondamentali, che abbiamo adottato come prospettiva per capire quale forma di governo dell’Unione si stia delineando, siano comuni a tutte le formazioni democratico-rappresentative, e allo stato attuale credo ci sarà ancora molto da fare per renderle efficaci e soddisfacenti sul piano delle dinamiche istituzionali europee.

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