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Documento per un nuovo servizio
pubblico radiotelevisivo nell’era digitale
 

Dal prossimo numero di "Reset" (n. 98 novembre-dicembre), tra poco in edicola e in libreria, anticipiamo questo “Documento per un nuovo servizio pubblico radiotelevisivo nell’era digitale” presentato in un incontro pubblico il 2 novembre scorso, alla presenza del Ministo delle Comunicazioni Paolo Gentiloni e del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Ricardo Franco Levi.
Il documento è firmato da:
Giorgio Bogi, Enzo Cheli, Alessandro Ovi, Augusto Preta, Carlo Rognoni, Antonio Sassano, Gianluca Veronesi.


È ampiamente verificato su scala europea che non sempre le dinamiche spontanee del mercato televisivo sono in grado di offrire contenuti di interesse generale.
In coerenza con questo assunto, intendiamo sottoporre ad un dibattito pubblico aperto un documento che esprima un ragionamento sulla funzione del servizio pubblico radiotelevisivo.

De finire la funzione di servizio pubblico radiotelevisivo è indispensabile come obiettivo politico in sé e diventa, nello stesso tempo, una finalità irrinunciabile nel porsi seriamente il problema di una ridefinizione dell’assetto e del ruolo complessivo del sistema televisivo di fronte alle sfide dell’era digitale. In questo documento ne sono individuati gli estremi.

Gli obiettivi periodici della funzione di servizio pubblico ed il controllo del loro effettivo svolgimento vanno affidati ad un organo in grado di rappresentare il paese e la cittadinanza nella sua totalità.
Poiché la funzione di servizio pubblico deve essere protetta da ingerenze non pertinenti (politiche, economiche e di altro genere), la soluzione proposta è una Fondazione creata ad hoc, con organi costituiti da persone selezionate con criteri mediante i quali ognuna di esse possa rappresentare il Paese nella sua complessità.

Il servizio pubblico radiotelevisivo attua gli indirizzi ad esso attribuiti, tramite una mediazione professionale della quale si assume la responsabilità l’azienda concessionaria del servizio stesso, nel contesto degli obiettivi editoriali ad essa assegnati.

La funzione di servizio pubblico deve fondarsi esclusivamente sul canone o su altri strumenti di finanziamento pubblico.
L’entità del canone, conseguentemente, non può che essere commisurata agli indirizzi stabiliti, alla loro declinazione in prodotto editoriale televisivo e riferirsi ad un periodo temporale di media-lunga durata.

Il servizio pubblico radiotelevisivo dovrà essere tendenzialmente fruibile attraverso il maggior numero di modalità di trasmissione e di accesso che l’evoluzione tecnica metterà a disposizione dei cittadini. È bene impedire, infatti, che le trasformazioni legate alle nuove tecnologie digitali determinino disparità (socio-culturali o di altra natura) nelle reali possibilità di fruizione dei contenuti da parte dei cittadini.

• Privilegiare il nucleo effettivo della funzione di servizio pubblico, rappresentato dalla fornitura di contenuti specifici, potrebbe suggerire la scelta di separare, non solo in termini di società ma anche in termini di proprietà, la società che gestisce torri e impianti di distribuzione dalla società che produce e/o offre i contenuti. Il modello dell’operatore verticalmente integrato (contenuti-rete) sembra essere sempre più divergente rispetto a quello del produttore di contenuti che diffonde i propri contenuti su tutte le piattaforme.

Abbiamo cercato di dare risposta a 5 interrogativi principali:

1) Quali sono gli estremi di sintesi che descrivono la funzione di servizio pubblico radiotelevisivo?
Definire la funzione di servizio pubblico radiotelevisivo è indispensabile come obiettivo politico in sé e diventa, nello stesso tempo, un obiettivo irrinunciabile per chi voglia porsi seriamente il problema di una ridefinizione dell’assetto e del ruolo complessivo del sistema televisivo posto di fronte alla sfida dell’era digitale, oltre che dell’aggiornamento e rinnovamento della missione e della ‘policy’ industriale ed editoriale del ‘broadcaster’ di servizio pubblico.
Gli estremi di fondo che la descrivono potrebbero essere:

- rispettare ed avvalorare i principi espressi nella carta costituzionale;

-rappresentare quanto più completamente possibile il Paese, nella sua dimensione nazionale così come nella sua articolazione territoriale, anche includendo situazioni, tendenze, opinioni di minoranza, prescindendo da convenienze economiche o convinzioni di parte;

- favorire il realizzarsi di una condizione di cittadinanza che consenta di vivere nell’attualità sulla base di una sufficiente disponibilità di conoscenze della realtà, così come del percorso “storico” che conduce al presente;

- favorire la capacità critica del singolo e concorrere alla crescita della condizione culturale del Paese, senza per questo trascurare l’offerta radio-televisiva nelle varie forme dell’intrattenimento;

- agire come unificatore del paese e favorire la comunicazione fra gli individui all’interno delle comunità e tra le comunità stesse;

- portare la voce del paese nel mondo e del mondo nel paese;

- promuovere la produzione audiovisiva nazionale anche utilizzando al meglio le capacità produttive locali;

- assicurare a tutti i cittadini la possibilità di avere accesso all’informazione e di comunicare, in una prospettiva sempre più multicanale, interattiva e multimediale;

- perseguire una tendenziale disponibilità universale dei programmi e dei contenuti, compresi quelli trasmessi mediante nuove modalità tecniche o infrastrutturali;

- favorire l’innovazione tecnologica in tutti i settori di competenza (TV, radio, Intern e t , ecc.) e, in particolare, costruire il digitale televisivo nella prospettiva della cessazione delle trasmissioni televisive analogiche nel 2012. Il servizio pubblico radiotelevisivo persegue questi obiettivi tramite una mediazione professionale della quale si assume la responsabilità l’azienda concessionaria del servizio stesso, nel contesto degli obiettivi editoriali ad essa assegnati.

2) Chi ne definisce gli indirizzi e chi controlla che lo svolgimento della funzione sia ad essi coerente e attraverso quali strumenti e modalità?
Un’impostazione di questo tipo richiede la definizione di indirizzi aggiornabili nel tempo che non possono, per loro caratteristica, che essere di competenza di un organo in grado di rappresentare il paese e la cittadinanza nella sua totalità. Al fine di evitare rischi di riproposizione di dinamiche attinenti alla competizione politica quotidiana ed eccessive influenze di natura partitica, può essere utile pensare che tale organismo non sia il Parlamento, anche se l’organo deputato dovrà avere con esso un rapporto diretto.

Riteniamo che una Fondazione creata ad hoc, con organi costituiti da persone selezionate con criteri mediante i quali ognuna di esse possa rappreseare il Paese nella sua complessità, potrebbe essere una soluzione percorribile. La procedura di nomina degli organi potrebbe seguire il seguente modello: pubblici annunci sui giornali e nei media, una selezione dei candidati da parte di una commissione nominato da parte dell’AGCOM, che dovrà proporre un solo nome per ciascun posto. La formalizzazione della nomina è affidata al Ministro delle Comunicazioni. Il rapporto con la politica è importante e necessario, ma si devono trovare soluzioni che rafforzino la possibilità di scelte autonome, meno condizionate dall’atteggiamento invasivo dei partiti.

Una Fondazione che abbia la responsabilità propria dell’azionista di controllo e a cui spetti verosimilmente anche la nomina di un amministratore delegato e degli organi gestionali di vertice è una possibile strada da imboccare, soprattutto se si accetta il principio che la durata degli organi societari della Fondazione sia al massimo di cinque anni e comunque a “scavalco” di ogni legislatura. Gli indirizzi del servizio pubblico radiotelevisivo, nell’arco di concessione e nei contratti di servizio, dovranno essere formulati con modalità che consentano verificabilità e misura dei risultati e, nell’iter per la loro determinazione, appare opportuno giovarsi di periodiche rappresentazioni della società da parte di più agenzie qualificate.

Per evitare dispersione di risorse, si dovrà tenere conto di quanto il mercato è in grado di offrire spontaneamente ai cittadini, ma anche di come l’evoluzione delle tecniche trasmissive e degli scenari di mercato possano creare squilibri significativi di accesso ai contenuti da parte dei cittadini. Gli indirizzi, inoltre, dovranno riguardare gli obiettivi da raggiungere e non le specifiche declinazioni editoriali dei contenuti che dovranno restare di responsabilità del broadcaster concessionario. I livelli di audience da raggiungere, tali da giustificare l’ottenimento delle risorse da canone e l’attribuzione della funzione, saranno, ove possibile, ricompresi negli obiettivi. Si può immaginare un sistema di valutazione della corrispondenza dell’attività del ‘broadcaster’ concessionario di servizio pubblico agli indirizzi emessi dalla Fondazione basato su quattro aspetti principali:
- diffusione (“reach”: quante persone hanno accesso e useranno effettivamente un servizio),
- qualità,
- innovazione,
- efficienza.

L’aderenza alla funzione di servizio pubblico così verificata, dovrà essere messa successivamente a confronto con l’impatto che si genera sul mercato. È opportuno infatti valutare se il valore aggiunto di un servizio finanziato con denaro pubblico sia maggiore dell’impatto negativo sui concorrenti commerciali dal punto di vista del vantaggio del cittadino utilizzatore/ consumatore. In una certa misura, il servizio pubblico distorce sempre il mercato, e la sua presenza può essere utile proprio in quanto strumento di alterazione (e quindi di governo) del mercato stesso.

È importante, tuttavia, che tale distorsione non sia eccessiva, che abbia una logica di equilibrio e che sia quindi controbilanciata dal valore aggiunto per i singoli utilizzatori come per la società nel suo complesso. La Fondazione è responsabile della verifica di aderenza alla funzione di servizio pubblico, mentre l’analisi di impatto sul mercato potrebbe essere condotta dall’AGCOM.

3) Quali strumenti di offerta devono corrispondere alla funzione di servizio pubblico radiotelevisivo, su quali piattaforme e con quali performance minime di ascolto e di resa in termini di accesso al prodotto?
Pare opportuno, come accennato, che negli indirizzi vengano proposti non tanto gli aspetti di merito e di dettaglio della declinazione in prodotto editoriale televisivo della funzione di servizio pubblico, che saranno oggetto della mediazione professionale della società concessionaria, quanto i suoi principali elementi di metodo. Ci riferiamo all’impostazione di fondo dell’offerta di servizio pubblico, alla sua distribuzione multipiattaforma, alla performance minima di ascolto o di accesso al prodotto che dovranno essere fissati per ciascuno dei segmenti principali individuati. Relativamente agli elementi nei quali si articolerà l’offerta di servizio pubblico in base alle politiche ed alle strategie editoriali elaborate dal ‘broadcaster’ concessionario, (canali generalisti, canali tematici, offerta on demand, ecc), al fine di giustificare l’entità del canone, è necessario fissare i livelli minimi di ascolto e di accesso ai contenuti che ciascuno di essi dovrà raggiungere, nell’ottemperanza degli obiettivi assegnati dalla Fondazione, sia complessivamente che riguardo a ciascun elemento di dettaglio, verificando, al tempo stesso che si producano nella società gli effetti attesi e previsti negli indirizzi.

Un altro fattore di rilievo è rappresentato dalle garanzie di accessibilità e fruibilità del prodotto editoriale: esso, cioè, dovrà essere fruibile, per quanto è possibile, attraverso il maggior numero di modalità di trasmissione e di accesso che l’evoluzione tecnica metterà a disposizione dei cittadini. In una fase di grande trasformazione del mondo dei media, nella quale l’impatto di internet e di nuovi modelli di comunicazione sono destinati a mutare il rapporto tra emittente e ricevente, attraverso forme di distribuzione sempre più personalizzate e attive (interattività, blog, user generated content, broadband e tutto il mondo legato al protocollo IP), il ruolo del servizio pubblico è di favorire non solo o non tanto l’alfabetizzazione, quanto garantire la possibilità di accesso a queste nuove forme e ridurre il divario socio-culturale derivante dal mancato uso di questi nuovi strumenti di comunicazione.

Va peraltro sottolineato come, fra le molteplici piattaforme trasmissive, dovrà essere necessariamente inclusa almeno una piattaforma universale, cioè accessibile tendenzialmente a tutti. In quest’ottica e in chiave prospettica è opportuno sottolineare che le singole piattaforme televisive digitali, che fisiologicamente comporranno lo scenario determinato dallo spegnimento del segnale analogico, presentano caratteristiche peculiari e specifiche, non solo dal punto di vista del mix qualiquantitativo dell’offerta editoriale che sono in grado di assicurare, ma anche, e soprattutto, da quello delle barriere d’accesso che configurano per l’utente finale. Tali caratteristiche non possono essere ignorate nel governare la transizione dal sistema analogico a quello completamente digitale, così come nel configurare la fruizione del servizio pubblico radiotelevisivo come elemento importante della condizione di cittadinanza.

Il futuro assetto all digital, dovrà essere in grado di consentire l’accesso al servizio televisivo nella nuova modalità trasmissiva a tutte le famiglie italiane. Sulla base di queste considerazioni, i governi dei principali paesi europei occidentali, il cui assetto del sistema televisivo sia comparabile al nostro dal punto di vista dei pesi delle tecnologie trasmissive televisive presenti (penetrazione dominante, se non totale, del segmento delle onde hertziane a terra), hanno inteso come particolarmente centrale l’elaborazione di politiche adatte ad un rapido sviluppo del digitale terrestre concepito come passaggio evolutivo sistemico, e non solo come introduzione di una nuova piattaforma di tv digitale simile o simmetrica alle altre già esistenti o emergenti. La principale caratteristica identificativa del digitale terrestre, infatti, è quella di non essere una nuova piattaforma televisiva che si affianca a quella analogica, come nel caso del DTH (satellite digitale) e dell’IPTV (TV digitale via protocollo Internet), quanto di essere la piattaforma che la sostituirà, divenendo quindi la nuova piattaforma “universale”. Ovviamente l’importanza centrale affidata al digitale terrestre nel futuro assetto televisivo all digital non dovrà in nessun modo rischiare di penalizzare la penetrazione delle altre piattaforme trasmissive televisive digitali.

4) Con quali modalità si finanzia la funzione di servizio pubblico ed in base a quali criteri si stabilisce l’entità minima del finanziamento?
La funzione di servizio pubblico deve essere tutelata da influenze improprie di vario tipo, comprese quelle attinenti alle modalità di finanziamento. A questo proposito, l’entrata finanziaria, per sua specifica caratteristica o per le modalità ed entità di raccolta, non può essere tale da distorcerne gli estremi di fondo. Potrebbe quindi essere opportuno fondarla esclusivamente sul canone o su altri strumenti di finanziamento pubblico. In proposito va rilevata l’importanza di forme di riscossione alternative a quella gestita direttamente dal broadcaster di servizio pubblico che possano ridurre il tasso di evasione. In un contesto di forte integrazione verticale tutta orientata sullo sfruttamento della distribuzione terrestre (vedi punto 5) la presenza di altre fonti di finanziamento potrebbe avere un effetto distorsivo sul mercato.

L’entità del canone, conseguentemente, non potrebbe che essere commisurata agli indirizzi stabiliti, alla loro declinazione in prodotto editoriale televisivo e riferirsi ad un periodo temporale di media-lunga durata. Da questo punto di vista, ogni assegnazione di attribuzioni particolari all’azienda concessionaria di servizio pubblico (ad es. il ruolo di apripista del rilancio del digitale terrestre o quello di fattore propulsivo dello sviluppo del mercato digitale convergente del nostro paese), deve essere oggetto di specifici finanziamenti oltre che di indirizzi precisi. La definizione dell’entità del finanziamento pubblico non può essere affidata al Governo, se non sulla scorta di un indirizzo vincolante del Parlamento, che deciderà a maggioranza qualificata sulla base degli indirizzi ma anche delle considerazioni motivate fornite dalla Fondazione.

5) Per chi svolge la funzione di servizio pubblico, quale deve essere la sua mission aziendale e con quale assetto societario ed organizzativo?
Se l’attività di servizio pubblico deve essere affidata ad una società particolare, questa dovrà avere connotati adatti a corrispondere agli estremi di base della funzione, come sopra descritti. La Fondazione è l’organo specifico che ne garantisce, per un certo verso, l’autonomia da ingerenze partitiche o di parte in genere e, per un altro, è responsabile del rispetto degli indirizzi fissati. Oltre a ciò, però, un problema rilevante è rappresentato dall’assetto strutturale ed organizzativo dell’azienda, data la storia di influenza partitica stratificatasi nella costruzione degli assetti organizzativi e degli incarichi assegnati alle singole persone. Dato che l’attività di servizio pubblico è un importante elemento di equilibrio e di impulso allo sviluppo del sistema complessivo, ogni misura adatta a garantirne l ’ aderenza alle sfide dello scenario competitivo presente e futuro non può essere ulteriormente differita, anche se consiste in radicali interventi di riforma della società in grado di restituirle il ruolo che la stessa popolazione attende.

Potrebbe essere necessario ripensarne la struttura al fine di sconnettere le stratificazioni, non escludendo anche soluzioni che presuppongano riarticolazioni in società controllate, definite per presidiare segmenti di mercato specifici e/o emergenti. È da valutare, al riguardo, la scelta di separare non solo societariamente ma anche proprietariamente la società che gestisce torri e impianti di distribuzione dell’operatore di servizio pubblico. Tale nuovo attore potrebbe cercare accordi anche internazionali, ricorrere al mercato per investimenti finanziari rilevanti nella rete convergente ed avere come missione la messa in campo del massimo possibile di capacità trasmissiva, da rivendere a soggetti interessati a fare tv nelle diverse piattaforme , soggetti che a seconda della legge avranno vincoli antitrust, tali da impedire il perpetuarsi della situazione duopolistica tipica del mercato analogico. In ogni caso sarà di primaria importanza garantire l’autonomia e la responsabilità professionale dei dipendenti e dei dirigenti della società concessionaria, non solo relativamente alle figure direttamente coinvolte nel processo editoriale e nei programmi, ma anche per chi ha una responsabilità gestionale a vari livelli.

Dal perseguimento di questi obiettivi può dipendere in maniera più o meno diretta, la capacità del broadcaster pubblico di stare sul mercato, aspetto molto importante non solo per le specifiche performance di prodotto da esso ottenute, ma soprattutto perché può costituire un contesto importante di influenza sullo stato di salute complessivo dell’azienda e della sua effettiva possibilità di aderire operativamente agli indirizzi stabiliti. Un ulteriore riflessione, ma verosimilmente importante, può riguardare la possibilità che la società che esercita la concessione possa condurre, ancorché separatamente, un’attività commerciale e possa quindi competere sul mercato televisivo con una propria distinta offerta non finanziata dal canone a condizioni paritarie con gli altri operatori.

Altro aspetto da considerare, inoltre, potrebbe essere il caso in cui la domanda di contenuti di servizio pubblico non sia sufficientemente corrisposta dall’offerta realizzabile in base al finanziamento derivante da un determinato livello di canone. Se le condizioni politiche non ammettessero un aumento di canone, sarebbe forse interessante capire se vi siano margini per una sua integrazione con conseguente articolazione del canone su livelli differenziati corrispondenti ad offerte particolari di contenuti. Se questa soluzione fosse perseguita, potrebbe essere opportuno esentare dal pagamento del canone le fasce più basse di reddito. È infine importante sottolineare come l’integrazione verticale degli operatori (contenuti/rete) rappresenti una delle cause principali dell’attuale assetto oligopolistico e il principale collo di bottiglia che impedisce una maggiore apertura del mercato televisivo italiano e vada quindi riequilibrata rispetto a tutti gli attori del mercato, compreso il broadcaster di servizio pubblico. Il modello dell’operatore verticalmente integrato che rafforza la propria posizione presso una piattaforma attraverso contenuti offerti in esclusiva, è infatti divergente rispetto a quello del produttore di contenuti che ha interesse a diffondere i propri contenuti su tutte le piattaforme. È necessario creare le condizioni in base alle quali le reti ed i contenuti siano proprietariamente separati e rispondano a logiche industriali diverse: la massimizzazione della capacità trasmissiva per gli operatori di rete e la diffusione multipiattaforma per i produttori di contenuti. Tale assunzione non si lega ovviamente all’esistenza di un operatore di rete pubblico, quanto a quella di più operatori di rete convergenti e fortemente regolati che garantiscano in modo trasparente e non discriminatorio l’accesso alla capacità trasmissiva.

In questa chiave anche il problema dell’offerta a pagamento assume un valore meno rilevante in termini di concorrenza e di compatibilità con la funzione del servizio pubblico, in quanto la sua praticabilità in mercati orizzontali è in funzione dei modelli di offerta e di business che verranno sviluppati in conseguenza dello sviluppo delle nuove piattaforme digitali e dell’assenza di fenomeni distorsivi collegati all’integrazione verticale dei broadcasters (a cominciare dalle esclusive). È nel rispetto di queste impostazioni di fondo che crediamo che l’attività di servizio pubblico possa diventare, nei limiti della trasparenza e della correttezza, un importante elemento di governo e di spinta all’evoluzione del sistema complessivo coerentemente con gli orientamenti del regolatore.

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