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Ecco perché quella legge è sbagliata

Sebastiano Contrari



10 aprile 2006. Tantissimi italiani scoprono che a decidere la vittoria del centro sinistra al senato sono stati i senatori eletti all’estero. Diversi esponenti del centro destra, nel ripetuto tentativo di delegittimare la vittoria - sia pure risicata - del centro sinistra, iniziano quindi ad attaccare l’esercizio del voto all’estero, che ha finito per essere risolutivo. Attacco strumentale, ai limiti del ridicolo, considerato che il centro destra è stato autore (e gestore) della Legge n. 459/2001 (detta non a caso Legge Tremaglia).
Chi è causa del suo mal, pianga se stesso, si dirà e ciò è senza dubbio vero sul piano politico. Resta tuttavia la grande impressione che uno scrutinio così incerto sia stato deciso (anche) da italiani all’estero come la moglie del presidente brasiliano Lula, per usare l’esempio di D’Alema. E’ bene quindi provare a tracciare qualche riflessione sul voto all’estero, che obiettivamente qualche problema lo pone, anche sul piano delle sue modalità tecniche. Proviamo quindi a parlarne a prescindere dal risultato elettorale, ben sapendo che non sarà facile.

Genesi e natura della Legge Tremaglia

La legge Tremaglia nasce come provvedimento applicativo della doppia riforma costituzionale (modifica degli articoli 48, 56 e 57) approvata nella XIII legislatura con uno spirito essenzialmente bipartisan. In realtà a suo tempo in sede di Commissione per le riforme costituzionali c’era stata una voce contraria che aveva detto parole di buon senso. Gian Giacomo Migone dei Ds aveva infatti contro proposto un emendamento che impegnava la Repubblica ad assicurare l’esercizio del diritto di voto per i soli cittadini provvisoriamente all’estero, e non anche per quelli che vi si erano stabilmente impiantati. Si sa come finì. Anche nei Ds, dopo iniziali resistenze, prevalse l’appiattimento sulla linea di Tremaglia (e a dire il vero, anche di Ciampi) e non solo l’emendamento non passò ma Migone non venne ricandidato nella successiva legislatura.

Perché passò la linea del vecchio esponente aennino? Anzitutto perché, nel corso degli anni si era affermata in modo trasversale l’idea che la legge sul voto all’estero – a lungo bandiera dei soli missini - rappresentasse un atto dovuto nei confronti dei nostri connazionali emigrati nel mondo. Ad esso sottaceva l’idea – ancora più politically correct – che ci fosse un torto da riparare, una storica mancata attenzione nei confronti di tale categoria, composta da poveri compatrioti costretti ad emigrare anni addietro. In tale contesto, i rappresentanti degli emigranti (sulla cui rappresentatività torneremo poi) e Tremaglia insistevano appunto sul nesso tra cittadinanza ed esercizio (all’estero) del diritto di voto. Nesso di per sé non scontato e anzi contestabile, tant’è vero che in altri ordinamenti (ad es. Regno Unito e Germania) dopo un certo periodo di tempo la stabile residenza all’estero fa venire meno il diritto di voto.

In proposito, è bene precisare che in realtà , i cittadini italiani residenti all’estero, invece, il diritto di voto ce l’avevano sempre avuto, riconosciuto dalla Costituzione che non faceva alcuna distinzione in base alla residenza o meno in Italia. L’unico problema era che per esercitare il diritto di voto i nostri emigrati dovevano tornare in Italia (e non erano pochi quelli che lo facevano, soprattutto quelli abitanti nei paesi vicini come Francia, Germania e Svizzera, e che, potendo usufruire delle agevolazioni ferroviarie previste sulla tratta italiana, abbinavano il voto alle vacanze estive nel paese di origine). Certo si trattava di una possibilità di fatto preclusa ai nostri emigrati in Argentina, Australia e Stati Uniti.

Ma la riforma costituzionale (e quindi la Legge Tremaglia) passarono anche perché si affermò l’idea che gli italiani all’estero potevano divenire un reticolo di lobbies diffuse in tutti i Paesi e dovevano essere valorizzati in quanto ambasciatori (e compratori) dei prodotti made in Italy. La cosiddetta “Italia fuori dall’Italia” poteva insomma diventare uno utile strumento di penetrazione geopolitica del nostro Paese.

Argomenti che hanno indubbiamente una certa valenza, ma che non sono in nessun caso collegati al diritto di voto e nemmeno, a ben vedere, al possesso della cittadinanza in senso pieno. La Spagna, ad esempio, non cerca certo di guadagnare influenza in america latina riconoscendo la cittadinanza a tutti i discendenti dei propri coloni ma più opportunamente fa leva sull’hispanidad, come insieme di fattori identitari storici, culturali e linguistici, ma non giuridici. Tornando all’Italia, fu invece il fascismo a insistere sulla necessità di mantenere i legami tra emigrati e madrepatria, per disporre all’occorrenza di più baionette da richiamare in patria o utili quinte colonne all’estero. Ma un’analisi più distaccata e attuale dovrebbe portare a riconoscere che, fatte salve le permanenze temporanee, gli emigrati (italiani negli altri Paesi e stranieri in Italia) devono anzitutto integrarsi nel paese in cui vivono stabilmente e formano una propria famiglia. La “doppia lealtà”, al Paese di origine e a quello in cui si vive, alla lunga può porre dei problemi, tanto sul piano culturale (Francia e Gran Bretagna docent) che su quello giuridico.
Ad ogni modo, essendosi formato sull’argomento un consenso bi-partisan, alla fine della XIII legislatura è stato prima inserito un terzo comma all’art. 48 (“La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e ne assicura l'effettività. A tal fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere”) e si è quindi provveduto a modificare gli art. 56 e 57 relativi rispettivamente all’elezione della Camera e del Senato riservando alla circoscrizione estero 12 deputati e 6 senatori. Tale numero è stato di fatto blindato, a prescindere da qualsiasi logica demografica (e democratica).

La “doppia lealtà”

L’istituzione di una circoscrizione estera, proposta da Tremaglia sin dal 1993, aveva da subito sollevato numerose perplessità (siamo l’unico paese al mondo ad averla prevista, a parte il Portogallo che adottò una norma del genere al momento di perdere le ex colonie), ma alla fine ottenne il consenso di tutte le forze politiche. Ufficialmente l’idea era di prevedere una rappresentanza “a parte” per una realtà sui generis come quella degli italiani residenti all’estero, in base alla vulgata tremagliana e della lobby degli italiani all’estero “di professione”, di cui si parlerà più avanti).

All’epoca, vi fu anche chi giustificò tale scelta con la necessità di non rendere decisivo il voto dei cittadini residenti all’estero nell’ambito dell’elezione dei vari collegi uninominali previsti dal Mattarellum. L’argomento era fondato, ma legato a una legge ordinaria, qual’è quella elettorale, che successivamente è stata modificata in senso proporzionale, per cui oggi non appare più giustificato. Sarebbe stato insomma preferibile prevedere un collegio elettorale distinto nell’ambito della legge ordinaria anziché cristallizzarlo con una norma costituzionale.

Tanto più che la creazione di collegi esteri ha sollevato non poche riserve da parte di alcuni Stati che vedono di cattivo occhio l’elezione - al proprio interno - di deputati di parlamenti stranieri e l’organizzazione di campagne elettorali. Senza contare il già citato problema della “doppia lealtà” degli elettori/eletti che sono in maggioranza doppi cittadini (ovvero italiani e francesi, italiani e argentini etc..).
In ogni caso nella XIV legislatura, Tremaglia, divenuto intanto Ministro per gli italiani nel mondo nel Governo Berlusconi, tenacemente portò avanti il proprio progetto di legge che passò il 20 dicembre 2001 nell’indifferenza quasi assoluta dei commentatori (con qualche eccezione come Beppe Severgnini, che andando frequentemente all’estero, conosceva il problema meglio di altri).

La Legge peggiorò ulteriormente il già discusso istituto della circoscrizione estero creando delle grandi ripartizioni geografiche (una sorta di macro-collegi) all’interno della circoscrizione estero (segnatamente Europa, America Settentrionale, America centro-meridionale, Africa Asia Oceania e Antartide).

Quanto alla tecnica di voto si ponevano tre possibilità alternative: far votare presso i Consolati (modello francese, in relazione alle sole elezioni presidenziali ed ai referendum), far votare per corrispondenza (esempio tedesco e inglese) e far votare per procura (ancora, modello francese). Tremaglia scelse di puntare sul secondo. Esso rispondeva a due obiettivi, uno” tecnico” ed uno “politico”. Quello tecnico derivava dalle difficoltà che avrebbe incontrato per l’elettore che abitava lontano dalla propria Ambasciata o Consolato di riferimento a recarvisi per il voto. Quello politico era di “gonfiare” l’interesse degli italiani all’estero per il voto attraverso estreme facilitazioni. In soldini la logica era questa: se ricevo a casa la scheda e l’unico sforzo che devo fare e riempirla e spedirla per posta entro dieci giorni, senza pagare una lira di affrancamento, allora è più facile che lo faccia anche se dell’Italia mi interessa assai poco; se invece devo fare 200 km di macchina, ovvero due ore di coda per votare in Consolato allora lascio perdere.
Tanto per complicare ulteriormente le cose, la Legge 459 ha previsto che, in via alternativa al voto per corrispondenza, si possa anche votare presso la sezione elettorale italiana nelle cui liste l’elettore è iscritto. Prima di ogni scadenza elettorale la rete consolare deve chiedere all’interessato di optare se votare all’estero o in Italia.

Che significa votare per posta

Secondo i dati del ministero degli Esteri, al voto di aprile hanno partecipato 1.135.617 elettori a fronte di 2.699.421 plichi inviati ad aventi diritto, per una percentuale complessiva di voto del 42,07% . E’ bene sottolineare che il voto in questione non è stata una première in senso assoluto, come certe affermazioni di esponenti del centro destra lascerebbero intendere. La Legge 459/2001 era infatti stata già applicata altre due volte, in occasione di referendum. Il primo si era svolto il 15/16 giugno 2003 (abrogazione dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori e delle norme in materia di servitù di elettrodotto) ed il secondo è stato il referendum sulla procreazione assistita del 12-13 giugno 2005. In entrambe le occasioni si erano verificati i problemi che sono emersi anche in questa occasione.
C’era quindi tutto il tempo per apportare correzioni, cosa che non è stata fatta e anzi lo stesso Tremaglia che oggi contesta la legge si vantò all’epoca, definendo un successo le sue due prime applicazioni, che pure riscossero percentuali di partecipazione al voto inferiori a quelle di aprile (al primo rispose il 24,31% dei destinatari dei plichi, mentre al secondo il 20,28%). Ma vediamo quali sono stati, in concreto, i principali problemi posti dall’applicazione della Legge Tremaglia.

Due hanno natura strutturale. Il primo riguarda la predisposizione delle liste degli aventi diritti al voto. Si è fatto un gran parlare, prima e dopo le elezioni, degli sfasamenti, numerici e qualitativi, tra l’elenco degli italiani residenti all’estero e i dati in possesso della rete consolare. Secondo i dati forniti dal Ministero degli Esteri tra i due elenchi ci sarebbe una differenza di diverse centinaia di migliaia. E questa è solo la differenza numerica complessiva, ma succede anche che una persona che figura in entrambi gli elenchi vi abbia però recapiti diversi. Come è possibile tutto ciò? Il problema deriva dalla Legge 470/1988 che ha previsto presso ogni anagrafe comunale l’istituzione di un apposito elenco degli italiani residenti all’estero. La raccolta dei dati deve essere effettuata dai Consolati italiani all’estero (che dipendono dalla Farnesina) che inviano proposte di aggiornamento ai Comuni di origine dei connazionali, a mezzo posta. Per varie ragioni i Comuni non aggiornano tutti i dati o comunque lo fanno con maggiore ritardo e ciò genera la discrasia tra i due elenchi. Nessuno sforzo potrà in ogni caso mai consentire l’allineamento pieno (e contemporaneo) dei due data base.

Tale schema è stato confermato anche dalla legge 459/2001. I dati delle anagrafi comunali vengono infatti raccolti dal Ministero dell’Interno che fa un elenco centralizzato (chiamata Aire, Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero) che smista ai vari consolati secondo lo Stato di residenza. I Consolati si trovano nell’imbarazzantissima posizione di dover stampare e inviare schede elettorali agli indirizzi - magari non aggiornati - del Ministero dell’Interno anziché a quelli, in media più affidabili, di cui dispone. Considerati i numeri in ballo (alcune circoscrizioni consolari comprendono oltre 100.000 connazionali) tali uffici sono costretti nella gran parte dei casi ad affidare tali compiti ad agenzie specializzate nei mailing, le quali possono anche dimostrarsi inefficienti. Sempre gli uffici consolari devono ricevere le schede elettorali votate che devono quindi inviare a Roma per lo spoglio presso un apposito Ufficio. I Consolati vengono quindi accusati di tutti problemi, pur non avendo loro le “colpe”. Colpe che non sono in ogni caso solo dei Comuni e del Ministero dell’Interno ma anche di quei connazionali che non comunicano tempestivamente i propri cambi di indirizzo.

Ci sono poi tutti i problemi che discendono dalla scelta del sistema postale. E’ evidente che perché il mio voto di cittadino residente all’estero sia effettivamente esercitato occorre che 1) io riceva in tempo utile il plico elettorale; 2) io lo invii rispettando i tempi dovuti; 3) la busta contenente il voto venga ricevuta in tempo utile dall’ufficio consolare che deve spedirlo a Roma (tutte le schede che arrivano dopo le 16 ora locale del giovedì precedente le elezioni devono infatti essere bruciate). E’ evidente che da me dipende solo il secondo passaggio, mentre per il primo ed il terzo si deve fare totale affidamento sul sistema postale locale. E poi, ad essere maligni, il sistema postale non garantisce che sia io a votare, perché io potrei anche vendermi la scheda, ovvero potrebbe fare altrettanto il postino. Insomma, se è vero che anche altri paesi fanno ricorso - in certi casi - al voto per corrispondenza, è certo che votare in un seggio “fisico”, come in Italia, oltre ad offrire qualche garanzia in più, consentirebbe di sgomberare il campo da possibili sospetti. Invece, restando così le cose, qualsiasi tornata elettorale potrà essere criticata perché ci sarà sempre qualche italiano che non ha ricevuto il plico elettorale (ovvero lo ha ricevuto in ritardo) e comunque potranno sempre essere sollevati dubbi riguardo possibili brogli.

Che c’entra la signora Lula?

Ma dalle ultime elezioni, sono (finalmente!) emersi non pochi dubbi che circa gli stessi italiani all’estero, a seguito anche delle dichiarazioni di taglio “mercantile” di alcuni candidati e neo-eletti. Sulle prime, la netta affermazione dei candidati dell’Unione (senza dubbio con grande sorpresa dello stesso Tremaglia) ha spinto alcuni commentatori a considerarli più “consapevoli” e progressisti di quanto si immaginava. In realtà il risultato complessivamente negativo riscosso dal centro destra - ed in particolare da Forza Italia (salvo che negli Stati Uniti) è dovuto alla presenza di una lista autonoma di centro che ha drenato molti voti in america latina nonché ad un consistente errore di tattica elettorale. Essendo infatti i voti distribuiti su collegi quasi uninominali soprattutto, al Senato, è stata premiata in modo “maggioritario” la scelta dell’Unione di presentarsi unita e penalizzata quella dei partiti della Casa della Libertà di andare divisi. Il risultato della Camera, con il doppio dei deputati da eleggere nei singoli collegi, è risultato più equilibrato. E anche al referendum sulla riforma costituzionale della Cdl gli italiani all’estero hanno votato in maggioranza per il sì: 52,1 contro 47,9.

Ciò premesso, analizzando più a fondo si scopre che i nostri connazionali all’estero andrebbero suddivisi più in famiglie “sociali” che “politiche”. C’è innanzitutto la cosiddetta emigrazione professionale e accademica, recente, composta di giovani di buon livello culturale che cercano in Europa, negli States o altrove quelle opportunità professionali o di ricerca che in Italia sono precluse. Si tratta di persone che almeno nelle intenzioni non considerano definitivo l’addio al nostro paese ma che vi tornano regolarmente e a priori intenderebbero anche ristabilircisi, prima o poi. Il pubblico del blog Italians di Severgnini, insomma.

C’è poi l’emigrazione europea di prima e seconda generazione (Germania, Francia, Svizzera e Gran Bretagna in primis) che anche in ragione della vicinanza geografica e della comune appartenenza all’alveo europeo mantiene discreti e frequenti contatti con la madre patria dove spesso ha ancora una casa, dei parenti, etc..

Infine, ci sono i discendenti delle migrazioni transoceaniche (Argentina, Brasile, Stati Uniti, Canada e Australia) giunti alla terza/quarta generazione o anche oltre, il gruppo potenzialmente più consistente. Stime del Ministero degli Esteri indicavano infatti in circa 50/60 milioni le persone nel mondo che vantano ascendenze italiane. Ma si possono definire ancora italiani? In realtà stiamo parlando di persone che generalmente non parlano la nostra lingua e non sono mai state nel nostro paese, dove non hanno più interessi materiali (oltre a non pagarci le tasse). A parte una tendenziale simpatia per il nostro paese da dove proviene uno o più dei bisnonni, non hanno insomma più molto di italiano, essendo anzitutto americani, brasiliani, argentini etc..(e votando in questi paesi). E’ il gruppo a cui appartengono alcuni personaggi in vista (come appunto i fuoriclasse del calcio o la moglie di Lula) e tantissime persone che dopo 50/70 anni hanno riscoperto le loro origini italiane essenzialmente per potere usufruire del passaporto (con cui si può tranquillamente emigrare in Spagna o Inghilterra e fino a poco tempo fa si poteva entrare negli Stati Uniti senza visto). E’ un fenomeno relativamente recente che si spiega più con la crisi economica di alcuni paesi latino-americani che con una vera voglia di riscoprire le proprie radici, che pure esiste ma potrebbe essere agevolmente soddisfatta con corsi di lingua, borse di studio, iniziative culturali mirate e anche iniziative volte a favorirne un’emigrazione.

Come si vede si tratta quindi di tre comunità ben distinte tra di loro (che tra l’altro si parlano assai poco) che andrebbero pertanto coltivate con strumenti differenziati. E invece siamo andati ad ascoltare unicamente le rivendicazioni della lobby di emigrati all’estero che pesca tra la seconda e la terza categoria. Si tratta di attivisti e funzionari dei patronati e delle associazioni sovvenzionate dall’Italia, che animano da alcuni anni il mondo dei comitati consultivi dell’emigrazione (Comites e Consiglio Generale degli Italiani all’Estero), essenzialmente fabbriche di chiacchiere pagate dall’Italia. Una lobby che, pur essendo in media poco influente sul totale degli italiani all’estero, per anni è stata vezzeggiata da Tremaglia e si è auto accreditata come rappresentante degli interessi di tutti gli italiani all’estero, ai quali – soprattutto alla terza categoria – interessa invece in media ben poco dell’Italia, dei suoi concreti interessi e dei suoi affari politici interni.

Il vero nodo si chiama cittadinanza

Da questa succinta esposizione emerge quindi che per molti versi il nocciolo del problema non è la legge sul voto ma quella sulla cittadinanza. La legge 91/1992, ha infatti ripreso sostanzialmente l’impianto di quella precedente del 1913, basato sul concetto nazionalista dello ius sanguinis. In altri termini non conta dove sei nato e vissuto, quale lingua parli, dove hai fatto il servizio militare e dove paghi le tasse. Per essere riconosciuto italiano è sufficiente – come tante vicende calcistiche hanno dimostrato – che qualche brasiliano/argentino dimostri, carte alla mano, di avere anche un solo trisavolo italiano, emigrato magari prima dell’Unità d’Italia, i cui discendenti non hanno mai formalmente rinunciato alla cittadinanza italiana, pur acquisendo quella locale. E qualcuno può spiegare perché mai dovremmo pagare le pensioni di sussistenza ad argentini che vantano siffatte origini italiane, come ha reclamato il senatore Pallaro? Perché a suo tempo ci hanno inviato le rimesse? E’ vero che all’epoca si trattò di un fenomeno significativo e senza dubbio importante per la nostra bilancia dei pagamenti, ma si tratta di un flusso concluso da tempo e che ha riguardato i nonni e i genitori dei reclamanti attuali. E anche l’acquisto all’estero di prodotti made in Italy non è (per fortuna) un’esclusiva dei nostri connazionali. In ogni caso se gli Stati Uniti sono nati attorno al principio “no taxes without representation”, non si vede perché la già indebitata Italia si sia voluta auto-infliggere dei parlamentari che esprimono una “representation without taxes”.

Da questa breve esposizione i lettori avranno compreso che l’autore riterrebbe quanto mai opportuna una seria marcia indietro, con interventi a tre livelli:
riforma della legge sulla cittadinanza;
riforma della Costituzione, per espungere la circoscrizione estero e i seggi riservati a Camera e Senato;
riforma della Legge Tremaglia.

Occorre tuttavia essere realistici: nel nuovo quadro politico i primi due sono impossibili (il voto dei parlamentari eletti all’estero al Senato è essenziale per la maggioranza di centrosinistra), a meno che nel corso della legislatura non si decida di varare un governo di larghe intese con l’incarico di rivedere taluni aspetti relativi alla Costituzione ed alla legge elettorale).

Come riformare la legge?

Concentriamoci pertanto sul terzo problema che può essere affrontato con semplici riforme “tecniche” che non pongono alcun problema di costituzionalità e potrebbero anche essere approvate in modo bipartisan (a destra la stella di Tremaglia è in caduta libera e non sembra impossibile trovare qualche persona ragionevole).
La prima consisterebbe nel superare lo iato attuale tra Aire gestita da Comuni e Ministero dell’Interno e schedari consolari gestiti da Consolati e Ministero degli Esteri. La soluzione è tecnicamente semplice e dipende solo da un atto di volontà politica. Vincendo le resistenze dei burocrati del Viminale si trasformerebbero i consolati in sportelli dei Comuni, collegati informaticamente con le loro anagrafi, per cui i dati verranno a corrispondere immediatamente ed in radice. Si tratta di una riforma che vedrebbe entusiasti anche gli eletti.

Si dovrebbe quindi sopprimere il voto per corrispondenza e prevedere che all’estero si possa votare solo rientrando in Italia ovvero presso i Consolati ed i seggi appositamente istituiti dove si concentra un numero significativo di italiani (e le autorità locali lo permettano). E’ un meccanismo che esiste già da anni ed è stato già applicato con buon successo dalle nostre strutture consolari sia per le elezioni europee (da ultimo quelle del 2004) che per le elezioni dei Comites del 1997. Lo spoglio potrebbe avvenire presso i Consolati attraverso commissioni costituite con modalità analoghe a quelle esistenti in Italia. Certo i tassi di partecipazione sarebbero probabilmente inferiori (alle Europee del 2004, ha votato con tale modalità il 10,8% dei nostri connazionali residenti in un altro paese dell’Unione Europea, mentre alle elezioni dei Comites del 1997 aveva partecipato il 20,55% degli aventi diritto) e pertanto è da prevedere l’opposizione della citata lobby degli italiani all’estero, ma il meccanismo offrirebbe tutte le garanzie connesse al voto, senza alcun possibile sospetto di brogli o manipolazioni.

Infine occorrerebbe rovesciare il principio attuale per cui è l’amministrazione italiana a dover inseguire il connazionale per farlo votare e non viceversa: come avviene in tutti gli altri paesi europei chi vuole votare all’estero dovrebbe iscriversi di sua iniziativa nelle apposite liste elettorali e farne specifica domanda, comunicando i propri dati, presso il consolato competente, poniamo, almeno due mesi prima. Questo è ciò che avviene per tutti i paesi che applicano il voto all’estero. Tale indicazione, inoltre, dovrebbe valere fino a nuova revoca e non essere confermata ogni volta (seppelliamo un meccanismo astruso come l’opzione, da esercitare ad ogni tornata elettorale,con grande dispiego di energie e risorse finanziarie), fermo restando l’obbligo del connazionale di comunicare le proprie variazioni di indirizzo.

Con queste piccole modifiche si otterrebbero due effetti positivi: si sgombrerebbe il campo per sempre da possibili accuse di brogli e irregolarità nel voto all’estero e si verificherebbe l’effettivo interesse per il voto dei nostri connazionali fuori dall’Italia. Per il resto, speriamo che gli eletti all’estero facciano intanto buon uso della fiducia loro accordata.


 

 


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