Il cammino della Costituzione europea si è preso una pausa. Dopo i fatidici “no” di Francia e Olanda, la Commissione ha deciso di prendere un po’ di tempo per riflettere, prima di riproporre il Trattato alla ratifica dei paesi membri. Da dove riparte la riflessione sulla Costituzione europea? Con quali strumenti, quali obiettivi realisticamente raggiungibili e politicamente desiderabili?
Per cercare risposta a questi interrogativi la Fondazione Basso ha organizzato un convegno dal titolo “Per un’Europa Costituzionale”.
Quello che segue è l’intervento del prof. Maurizio Fioravanti.

Guardo alla storia recente del Trattato Costituzionale, quella storia che ha inizio nel Consiglio Europeo del dicembre 2001, quando l’espressione “processo costituente europeo” divenne abbastanza diffusa per poi arrivare quasi a scomparire nel 2005, dopo i noti referendum, francese ed olandese. Guardo a questo quinquennio e vedo un punto debole del percorso nel cammino verso la costituzione, vedo l’incertezza nell’affrontare il problema del fondamento democratico del processo di costituzionalizzazione dell’Europa.
Voglio fare una distinzione tra il “processo di costituzionalizzazione dell’Europa” e quello che chiamiamo invece “processo costituente europeo”. A mio parere dal primo può nascere il secondo solo nel caso in cui si sviluppino, nel suo svolgimento, il principio democratico e il principio di unità politica.
Sul piano storico questi due principi non hanno necessariamente una forma statale o nazionale, in altre parole e rovesciando il ragionamento, possiamo dire che la forma statal-nazionale non è il necessario modo d’essere del principio di unità politica e del principio democratico.

Ecco allora che, visto in questa prospettiva, il caso europeo diviene un terreno di verifica di tale assunto; allo stesso tempo indica una direzione di ricerca e illumina il versante in cui ci troviamo oggi: se vogliamo far ripartire il cammino della Costituzione europea, se vogliamo far continuare la discussione, dobbiamo avere le idee chiare sul fatto che prima di ogni altra cosa, il nostro percorso passa attraverso una “costituzionalizzazione” dell’Europa fondata su un proprio principio democratico e orientata alla costruzione di un principio di unità politica.

Da parte mia, anch’io come molti vedo il pericolo che le bocciature referendarie francesi e olandesi facciano rinascere una dottrina che potremmo chiamare tradizionale. Niente di male in questo, poiché le dottrine tradizionali sono quelle da cui veniamo tutti e che riscriviamo continuamente, ed anzi, in materia costituzionale le dottrine forti sono proprio quelle che hanno una tradizione. Tuttavia dentro quella tradizione è diffuso l’assunto secondo cui costituzionalizzare vuol dire statalizzare e quindi, nel caso europeo, si può fare una costituzione solo nella misura in cui si realizzi uno stato federale europeo. Togliamoci subito dalla testa questo assunto o non faremo molta strada. Esso contiene una spiegazione semplicistica dei fallimenti referendari, un’interpretazione secondo la quale la causa di quei fallimenti è nell’incertezza sulla natura stessa del processo costituente, in un contesto in cui la Costituzione appariva ai cittadini, in quei referendum, come una complicata questione di diritto internazionale che vedeva gli Stati partecipare in maniera separata e individuale. C’è del vero in questa interpretazione, ma enfatizzandola non si va da nessuna parte, si rimane fermi e senza poter far altro che immaginare una triste conclusione di tutta questa vicenda.

Secondo me l’assunto secondo il quale a una costituzione si associa necessariamente la nascita di uno Stato è profondamente sbagliato per ragioni sia storiche che teoriche. In primo luogo il Trattato costituzionale per l’Unione Europea è già in sé una smentita di quell’assunto. In secondo luogo, di fronte a quella che abbiamo chiamato dottrina tradizionale, propongo un atteggiamento culturale diverso, adeguato ai fatti, che li sappia constatare senza aggredirli . Non voglio con queste parole ammettere di avere una teoria nuova da contrapporre a visioni tradizionali, quello che mi interessa è invece provare a ragionare sull’opportunità di trovare una teoria adeguata ai fatti che abbiamo davanti. Allo stesso tempo, tuttavia, comprendo anche quanto sia insidioso applicare la categoria dell’adeguatezza ai fatti, specialmente in materia costituzionalistica. E allora lo sforzo dovrebbe essere indirizzato verso la comprensione comune di quello che significa “costituzionalizzare l’Europa”, verso il superamento di quelle posizioni che nel recente passato si sono limitate a dire del Trattato costituzionale che è un “ibrido”, e della Unione Europea che è un “oggetto non identificato”, senza invece provare a spendere energie per indagare l’uno e l’altra nella loro interezza.

Ora, a mio avviso, il testo di cui abbiamo sempre parlato contiene due limiti in particolare. Il primo di questi, ho già avuto altre occasioni di segnalarlo, attiene soprattutto la prima parte del Trattato e quelli che in una Costituzione di stampo tradizionale si chiamerebbero i Principi Fondamentali. A questo proposito, credo che nella stesura del testo si sia proceduto per giustapposizione e che sia mancato, rispetto a un’ideale misura costituente, il coraggio della selezione, e quindi l’esito della sintesi. Si dice comunemente che il Trattato costituzionale appare distante dalla forma della Costituzione soprattutto a causa della sua lunghezza, ed in particolare del carattere analitico della parte terza, ma bisogna aggiungere che non meno rilevante è in proposito l’evidente incertezza nella formulazione dei principi nella parte prima.

Ora, io non dico che l’elettorato francese e olandese abbia percepito questi difetti al momento di votare il referendum di ratifica, ma sto dicendo che se volessimo rilanciare la battaglia, dovremmo avere in testa una misura ideale di ciò che può essere Costituzione. Il testo è costruito seguendo troppo il metodo della ricognizione dell’esistente e del riconoscimento delle fonti già esistenti mediante la loro giustapposizione.
Senza voler prendere a modello le Costituzioni nazionali, c’è un insegnamento che ci può venire dalle Costituzioni democratiche e sociali del ‘900 europeo: l’incertezza sui principi fondamentali è incertezza sul principio di unità politica, perché la scelta sui primi è parte essenziale del secondo, della sua sostanza e di cosa significhi.

Io salverei in questo senso un uso della nozione di costituzione secondo cui questa è un insieme di principi e di finalità che sono state scelte dal Costituente, costituiscono il nucleo fondamentale della Costituzione e rappresentano il limite materiale al procedimento di revisione costituzionale. Questi principi, quindi, non sono solamente un’espressione teorica, ma sono qualcosa che vive dentro il diritto costituzionale e svolge funzioni ben precise. Nel testo nato per l’Unione europea, invece, esiste un andamento irrisolto proprio su questo punto delicatissimo, e dunque sul principio di unità politica. Come procedere avanti in questa direzione? Per fare una Costituzione non è necessario fare uno Stato, ma è necessario che si abbia di mira la realizzazione di un principio di unità politica. E invece la realizzazione di questo principio è stata persa di vista, come mostrano le incertezze nella costruzione della prima parte del Trattato costituzionale.

Quanto alla forma che può avere l’Unione Europea, credo che l’obiettivo debba essere la realizzazione di una Federazione, che è concetto ben più vasto di quello di Stato federale. L’Europa può e deve assumere una forma politica federale, ma non espressa in forma statale (cioè non destinata a tradursi nelle forme tradizionali dello stato nazionale) e che veda le sue basi nel contratto costituzionale europeo. Ma purtroppo il testo che abbiamo di fronte è lontano da questo traguardo. Si pensi, ad esempio, a due norme che nel testo sono poste una di seguito all’altra, la 1.5 e la 1.6, il rispetto delle identità nazionali da una parte e il principio di prevalenza del Diritto comunitario dall’altra. Si tratta di due principi da vedersi in un rapporto di tensione-integrazione produttivo potenzialmente di unità politica, e che invece sono rimasti a livello di giustapposizione tra principi diversi.

Se, da una parte, lo Stato nazionale è ben rappresentato da un cerchio che come tale ha un centro, unico per definizione; l’Europa invece andrebbe letta con la metafora dell’ellisse, una figura in cui due fuochi, quelli rispettivamente rappresentati nelle due norme sopra citate, producono e sorreggono una forma definita che contiene un’unità politica, che ha un suo modo di esistere, diverso da quello dello Stato nazionale. Da una parte il cerchio, dall’altra l’ellisse; da una parte una figura centrata in un solo punto, dall’altra una forma che ha due fuochi vitali; da una parte un singolo stato nazionale con la sua storia e la sua identità, dall’altra un accordo fondato su un contratto che crea una obbligazione salda e durevole tra tanti soggetti, nella tensione continua tra le identità nazionali e la prevalenza del diritto comune.

Al secondo limite della più recente vicenda europea dedicherei solo una battuta conclusiva. Una rinnovata battaglia per la Costituzione europea non potrà più prescindere, a mio avviso, dalla dimensione della approvazione popolare. Penso a un referendum da tenersi contestualmente in ogni Stato, nello stesso giorno e con regole condivise. E penso alla necessità di una doppia maggioranza qualificata, degli Stati, e della popolazione europea, corrispondente a quei due “fuochi”, di cui sopra si discorreva. Se si vuole davvero la Costituzione europea, bisogna pensarci.

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