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Armi di comunicazione di massa

Diego Galli


Il testo che segue è un estratto dell’articolo pubblicato nell’ultimo della rivista “Diritto & Libertà”, n.9/2004, dedicato al tema delle armi di attrazione di massa.

Il potere della comunicazione
“Stiamo combattendo una guerra di idee tanto quanto una guerra al terrore” ha dichiarato il segretario della Difesa Rumsfeld al Washington Times lo scorso 23 ottobre. Esprimendo quello che all’interno dell’Amministrazione americana e negli editoriali dei maggiori quotidiani statunitensi sta diventando ormai un’affermazione talmente condivisa da poter essere considerata di senso comune.
Nel discorso sullo Stato dell’Unione, lo scorso 20 gennaio, il presidente degli Stati Uniti Gorge W. Bush ha affermato: “Fino a quando il Medio Oriente rimarrà una regione di tirannia, disperazione e rabbia, continuerà a produrre uomini e movimenti che minacciano l’America e i nostri amici. Perciò l’America sta perseguendo una strategia di libertà nella regione mediorientale. Sfideremo i nemici delle riforme, combatteremo gli alleati del terrore e pretenderemo standard elevati dai nostri amici. Per recidere le barriere della propaganda dell’odio, Voice of America e altre emittenti stanno espandendo la loro programmazione in arabo e in persiano, e presto un nuovo servizio televisivo inizierà a trasmettere notizie e informazioni affidabili in tutta la regione”.

Sembra diffondersi sempre più la consapevolezza che la guerra dichiarata dall’America al terrorismo islamico non può essere vinta soltanto con le armi, ma deve essere combattuta anche sul territorio immateriale dei “cuori e le menti” delle popolazioni arabe, da conquistare con i valori che sono alla base della società e delle istituzioni americane: democrazia, diritti individuali, benessere economico, libertà di espressione. Le ha chiamate “armi di attrazione di massa” Barbara Spinelli in un’editoriale sul quotidiano “La Stampa” (Il massacro della conoscenza, 10 novembre 2002). Riprendendo con un’efficace espressione un concetto sviluppato in diversi saggi da Joseph S. Nye, già consigliere di Clinton per la politica estera e attualmente decano della John Fitzgerald Kennedy School of Government di Harvard, il quale ha coniato il termine soft power per indicare “la capacità di condizionare le preferenze” attraverso “fonti di potere intangibili quali cultura, ideologia e istituzioni in grado di attrarre gli altri”. Secondo Nye, grazie alla rivoluzione dell’informazione il soft power si sta affermando sempre più come una delle dimensioni centrali della politica internazionale, facendo diminuire l’importanza di fonti più tradizionali di potere come la forza militare e le risorse economiche. Ma in un mondo in cui la maggior parte dell’Africa e del Medio Oriente resta rinchiusa in società agricole preindustriali con istituzioni deboli e governanti autoritari, il 40% degli Stati, secondo la Freedom House, non garantisce la libertà di stampa e di espressione, può l’informazione davvero rappresentare una forma di potere effettivo, in grado di destabilizzare i regimi autoritari, prevenire i conflitti e rappresentare una valida alternativa all’uso degli strumenti militari, in situazioni di crisi?

Non sono in realtà in molti ad aver tentato di dare una risposta a questo quesito. In assenza di studi adeguati, l’efficacia della libera circolazione delle informazioni può essere provata in via indiretta considerando le ingenti risorse spese dai regimi autoritari per controllare i media e impedire l’espressione del dissenso. Infatti, se i regimi autoritari possono sopravvivere attraverso lo spionaggio, la repressione del dissenso e altri strumenti del terrorismo di Stato, come afferma Lance Bennett, “la solvibilità sul lungo periodo di questi Stati dipende comunque dal minimizzare i costi di questa repressione. È qui che la comunicazione entra nell’equazione politica”.

Se gli effetti della “rivoluzione dell’informazione” all’interno degli Stati autoritari sono incerti e comunque poco studiati (se non altro per la difficoltà di effettuare studi indipendenti nei paesi dominati da regimi dittatoriali), sono invece evidenti le trasformazioni che i media globali stanno provocando nella conduzione della politica estera dei paesi democratici e nella politica delle grandi organizzazioni internazionali. Gli interventi militari in Bosnia e Somalia negli anni ’90 sono stati messi in relazione con la copertura da parte delle televisioni di tutto il mondo delle tragedie umanitarie in atto in quei paesi, e si è arrivati a teorizzare un vero e proprio “Cnn effect”, termine con il quale si indica il potere dei media globali di sostituirsi agli apparati decisionali dei governi nel determinare l’agenda della politica estera. È diventata celebre l’affermazione di Madeleine Albright secondo cui “la Cnn è il sedicesimo membro del Consiglio di Sicurezza dell’Onu”. Anche se gli effetti della copertura televisiva degli eventi internazionali da parte della Cnn e di altre emittenti globali sul processo decisionale sono stati fortemente ridimensionati da alcuni studi, nessuno nega l’incidenza che la rivoluzione dell’informazione sta avendo sulla conduzione della politica estera. Termini come “e-diplomacy” o “network diplomacy” indicano l’emergere di nuovi attori e nuove forme di organizzazione sulla scena della politica internazionale, a seguito della “democratizzazione” dell’accesso alle informazioni provocata dalle nuove tecnologie informatiche e dall’avvento dei media globali.
Fenomeni come l’influenza crescente esercitata dalle Organizzazioni Nongovernative sui processi decisionali, la nascita di network di Stati e Ong finalizzati al raggiungimento di singoli obiettivi politici come nel caso della campagna, vincitrice del Premio Nobel per la pace, per il bando delle mine antiuomo o della coalizione per l’istituzione della Corte Penale Internazionale, l’organizzazione dei movimenti di protesta attraverso Internet, l’uso delle tecnologie informatiche a fini politici e il crescente impatto della copertura televisiva degli eventi internazionali sulle opinioni pubbliche nazionali, pongono ormai sfide dirette alla sovranità e al monopolio degli Stati e delle grandi organizzazioni internazionali nella conduzione della politica estera.

Secondo quanto viene affermato in un rapporto dell’Aspen Institute, “i nuovi flussi transnazionali di informazione stanno trasformando alcuni dei termini fondamentali del potere, negli affari internazionali. Nuovi tipi di soft power che coinvolgono la legittimità morale e il rispetto, la credibilità quale fonte di informazione, e i valori culturali stanno venendo alla ribalta. I poteri militari e finanziari che appartenevano tradizionalmente alle nazioni dominanti sono ora limitati in modi nuovi dal soft power e dalla politica della credibilità”.

I limiti che il soft power pone a un paese che pure è la maggiore superpotenza mondiale come gli Stati Uniti, si sono manifestati in modo evidente nel corso della recente crisi irachena. Le manifestazioni contro l’intervento americano in Iraq hanno fortemente condizionato il comportamento dei governi di molti paesi democratici, che in passato avevano sostenuto interventi militari voluti dagli Stati Uniti. I leader dei paesi democratici che si sono espressi a favore dell’intervento americano in Iraq hanno pagato un prezzo molto alto in termini di popolarità, e alcuni, come l’Italia, per non inimicarsi vasti settori dell’elettorato, si sono limitati a fornire basi logistiche senza inviare propri contingenti sul fronte di guerra. Altri, come il Governo francese e quello tedesco, hanno acquistato fama e prestigio per il semplice fatto di essersi opposti all’intervento militare.
È altrettanto significativo il fatto che tutti i paesi dell’Europa dell’Est si siano schierati a favore dell’intervento. Le opinioni pubbliche dei paesi dell’ex blocco comunista sono infatti tradizionalmente filoamericane. Il ricordo del recente passato comunista, del ruolo giocato dagli Stati Uniti nel determinare il crollo dei regimi autoritari e del sostegno assicurato al processo di democratizzazione, spiega la diffusa simpatia delle opinioni pubbliche di quei paesi nei confronti dell’America. E dimostra ancora una volta il ruolo centrale giocato dal soft power nella politica estera.
Come si legge in un rapporto del Council on Foreign Relations, il più influente think thank di politica estera americano, “le sfide che gli Stati Uniti hanno oggi di fronte non possono essere affrontate soltanto con la forza. Il mondo è disseminato da esempi di fallimento della forza militare nel fermare sollevazioni terroristiche prolungate nel tempo. In Spagna, Israele, Irlanda e Unione Sovietica persone innocenti sono morte e la democrazia ha sofferto senza alcun incremento della sicurezza. Non possiamo catturare tutti i terroristi né distruggere ogni arma. Piuttosto, dobbiamo imparare a confrontarci con il risentimento, la disperazione e la frustrazione che producono il terreno dove il terrorismo si sviluppa. (…) Come durante la Guerra fredda, gli Stati Uniti hanno di fronte un lunga e protratta sfida al proprio stile di vita. Più che mai, l’America necessita dell’influenza, dell’attrazione e della forza morale indispensabili per mostrare al mondo non soltanto la sua forza, ma anche che essa non è il nemico. Gli Stati Uniti devono dimostrare di rappresentare uno stile di vita caratterizzato dalla democrazia, dall’apertura e dallo stato di diritto – e che questa è una vita a cui vale la pena aspirare”.

La diplomazia pubblica
Anche se la prima formulazione del concetto di soft power risale a un libro di Joseph Nye pubblicato nel 1990, ben prima i paesi occidentali avevano sperimentato il potere dell’informazione come strumento della politica estera. Tutti conoscono il ruolo giocato da Radio Londra durante la seconda guerra mondiale in Europa. Le trasmissioni radiofoniche internazionali divennero poi, durante la Guerra fredda, uno strumento molto importante in un conflitto condotto sul piano ideologico assai più che su quello militare. Nacquero allora il Bbc World Service, Radio France International, Radio Canada, Radio Australia, Deutsche Welle. Ma furono soprattutto gli Stati Uniti a dotarsi di un vero e proprio apparato di emittenti radiofoniche internazionali. Insieme ai programmi di scambi culturali, le radio internazionali divennero i principali strumenti di quella che, per rimarcarne la funzione strategica, verrà chiamata “diplomazia pubblica” (public diplomacy).

La United States Information Agency (Usia), l’agenzia governativa cui erano affidate queste attività, ha definito la diplomazia pubblica come “la promozione dell’interesse nazionale e della sicurezza nazionale attraverso la comprensione, l’informazione e l’influenza dei cittadini di paesi esteri e l’ampliamento del dialogo tra i cittadini e le istituzioni americane e le loro controparti all’estero”.
Secondo la definizione del Council on Foreign Relations, “la diplomazia pubblica è l’insieme dei tentativi di informare e influenzare l’opinione pubblica in altri paesi. Laddove la diplomazia tradizionale è un esercizio tra governi condotto dai diplomatici, la diplomazia pubblica è diretta al pubblico internazionale. Nota a volte come lo sforzo di conquistare i cuori e le menti, la diplomazia pubblica statunitense usa pubblicazioni internazionali, trasmissioni via etere e scambi culturali per coltivare la benevolenza nei confronti degli Usa, i suoi interessi e le sue politiche. La diplomazia pubblica comprende anche il monitoraggio dell’opinione pubblica globale e il coinvolgimento in un dialogo a due direzioni con il pubblico internazionale”.

Con la fine della Guerra fredda la percezione dell’utilità di queste attività internazionali scemò, e con essa i finanziamenti e le strutture ad essa preposte. Il crollo dell’Unione Sovietica fu frettolosamente interpretato come il definitivo trionfo degli ideali americani di democrazia, di affermazione dei diritti individuali e del libero mercato nel mondo. Con l’avvento dell’era della Cnn e di Internet, inoltre, l’informazione internazionale assicurata dalle radio finanziate con fondi pubblici sembrava divenuta inutile e obsoleta.

L’Usia tentò di adattarsi ai cambiamenti indirizzando le trasmissioni internazionali verso nuovi obiettivi. Crollato il comunismo, le radio cominciarono a rivedere il proprio ruolo: da veicoli per l’espressione del dissenso a strumenti della transizione democratica, attraverso la diffusione di informazioni imparziali e la creazione di standard giornalistici a cui i media emergenti potessero ispirarsi. Contemporaneamente, con l’approvazione dell’U.S. International Broadcasting Act, il Congresso americano creava Radio Free Asia come servizio di informazione “sostitutivo” diretto a Cina, Vietnam, Birmania, Laos, Cambogia e Corea del Nord.
Negli anni ’90 il Congresso americano ha poi provveduto a una riorganizzazione dell’intero apparato della diplomazia pubblica. L’International Broadcasting Act del 1994 provvedeva a ricondurre tutte le emittenti internazionali sotto la direzione del costituendo Broadcasting Board of Governors, un nuovo organismo collegiale che dal 1998 è divenuta un’agenzia statale indipendente. Composto di otto cittadini privati di comprovata esperienza nel campo della comunicazione di massa e delle relazioni internazionali nominati dal Presidente della Repubblica con il consenso del Senato, il BBG è presieduto dal segretario di Stato, il quale non esercita diritto di voto, al fine di garantire l’indipendenza dell’organismo dal Governo. Il BBG controlla attualmente Voice of America, Radio Free Europe/Radio Liberty, Radio e Tv Marti, Radio Free Asia, Radio Sawa e Worldnet Television e raggiunge complessivamente, secondo alcune stime, circa 100 milioni di individui in tutto il mondo.

Nel 1999, infine, il Congresso ha soppresso l’Usia come agenzia autonoma, incorporando le sue strutture e funzioni all’interno del Dipartimento di Stato, con la creazione di un Sottosegretario per la diplomazia e gli affari pubblici.

Questa riorganizzazione ha creato dei problemi di coordinamento ed efficacia delle funzioni della diplomazia pubblica, a cui si è aggiunta una drastica riduzione dei fondi. Tra gli anni ’80 e gli anni ’90 lo staff dell’Usia è diminuito del 35%, mentre i finanziamenti, tenendo conto dell’inflazione, sono stati ridotti del 26%. Il Congresso ha ridotto il budget per le trasmissioni radiofoniche internazionali dagli 844 milioni di dollari del 1993 ai 560 del 2004.

Dopo l’11 settembre, tuttavia, le potenzialità della diplomazia pubblica sono tornate in cima all’agenda dell’Amministrazione americana. Alcune ricerche infatti, come ad esempio uno studio condotto dal Pew Research Center for the Peolple and the Press, mettono l’attenzione sul fatto che negli ultimi anni tra la popolazione musulmana di alcuni paesi (Indonesia, Giordania, Kuwait, Libano, Marocco, Nigeria, Pakistan, Turchia, Putorità palestinese) gli Usa vengano percepiti come un pericolo mentre cresce la popolarità di personaggi come Bin Laden. (…) Ma nonostante gli sforzi dell’amministrazione statunitense, i risultati sembrano scarseggiare. Tutti i rapporti pubblicati dopo l’11 settembre sulla diplomazia pubblica americana ritengono inadeguate risorse, organizzazione e integrazione nella politica estera complessiva.

Risorse
Il Dipartimento di Stato ha speso quest’anno circa 600 milioni di dollari per i programmi di diplomazia pubblica in tutto il mondo, mentre alle trasmissioni radiofoniche internazionali del BBG il Congresso ha destinato 540 milioni di dollari. Insieme si raggiunge la cifra di poco più di 1 miliardo di dollari, circa l’1% del budget annuale del Dipartimento della Difesa. Per avere una proporzione, l’intero budget annuale del BBG arriva a mala pena alla metà del costo di un singolo bombardiere B-2. Mentre le compagnie private americane investono per la pubblicità all’estero 222 miliardi di dollari all’anno.

Organizzazione
Oltre ai finanziamenti inadeguati, il fallimento della diplomazia pubblica nel mondo arabo è stata messa in relazione all’assenza di coordinamento e di una strategia integrata tra le varie strutture del Governo preposte a questi programmi. Le proposte avanzate dai vari rapporti prevedono tutte, da una parte, un ruolo maggiore di direzione da parte del Presidente degli Stati Uniti, attraverso la creazione all’interno del gabinetto di un Consigliere per la diplomazia pubblica o altrimenti adeguando a questo scopo il neonato Ufficio delle comunicazioni globali della Casa Bianca, e dall’altra, il rafforzamento del ruolo del Sottosegretario per la diplomazia pubblica, il responsabile ultimo dei programmi di diplomazia pubblica del Dipartimento di Stato.

Integrazione nella politica estera
Oltre al dibattito sull’allocazione dei fondi e la riorganizzazione del settore, una questione chiave sollevata da molti è il ruolo che la diplomazia pubblica dovrebbe giocare al livello della formulazione delle scelte di politica estera. È rimasta celebre l’affermazione di Edward R. Murrow, direttore dell’Usia sotto la presidenza di John Fitzgerald Kennedy, secondo cui i responsabili della diplomazia pubblica avrebbero dovuto essere coinvolti anche nei “decolli, e non solo negli atterraggi di emergenza”.
Secondo il Council on Foreign Relations: “La diplomazia pubblica deve essere parte integrante della politica estera, non qualcosa che arriva dopo per vendere una decisione di politica o per rispondere alle critiche dopo i fatti. Non deve decidere le questioni di politica estera, ma deve essere presa in considerazione mentre vengono assunte le decisioni. In questo modo aiuterebbe a definire le politiche ottimali e allo stesso tempo a spiegare come esse concordino con i valori e gli interessi delle altre nazioni, non solo degli Stati Uniti. (…) Molte delle accuse di ipocrisia rivolte all’America hanno a che fare con l’appoggio che gli Stati Uniti assicurano a governi autocratici e corrotti, mentre a parole sposano il primato dei valori democratici americani, la percezione di un supporto sbilanciato nei confronti di Israele così come di una carenza di empatia nei confronti delle condizioni dei palestinesi della West Bank, e con i sospetti sui moventi reali della politica estera americana in Iraq e nel resto della regione. Ci sono delicati scambi di concessioni nel sostegno di Washington ai governi autoritari e l’Amministrazione dovrebbe guardare molto più attentamente ai costi di queste politiche”.

Alle stesse conclusioni arriva il Gruppo consultivo per la diplomazia pubblica verso il mondo musulmano, secondo cui “la distorsione, le relazioni pubbliche manipolative e la propaganda non sono la risposta. Quel che conta è la politica estera”.

Oltre la diplomazia pubblica
Se l’11 settembre ha portato la diplomazia pubblica in cima all’agenda della politica estera dell’Amministrazione americana, ha contemporaneamente rianimato la critica alle trasmissioni di informazione internazionale.
In un articolo pubblicato su Foreign Affairs, David Hoffman, il presidente di Internews – una Ong molto attiva nel sostegno ai media indipendenti nelle democrazie emergenti – sostiene la necessità di andare “oltre la diplomazia pubblica”. “Più che fare ricorso alla censura o alla propaganda, Washington dovrebbe utilizzare la più grande arma che ha nel suo arsenale: i valori racchiusi nel Primo Emendamento della Costituzione”. Scrive Hoffman: “Mentre gli Stati Uniti aggiungono armi di comunicazione di massa alle armi della guerra, devono anche assumersi il più importante compito di sostenere i media indigeni indipendenti, la democrazia e la società civile nel mondo musulmano. Anche se molti musulmani dissentono dalla politica estera americana, soprattutto quella verso il Medio Oriente, desiderano la libertà di espressione e l’accesso all’informazione. La sicurezza degli Stati Uniti si accresce nella misura in cui le altre nazioni condividono queste libertà. Ed è messa in pericolo dai paesi che usano la propaganda, incoraggiano i media a diffondere odio e negano la libertà di espressione”.

L’Amministrazione americana, secondo Hoffman, dovrebbe fare della promozione di media indipendenti una priorità nei paesi in cui l’oppressione crea il terreno fertile per il terrorismo. Il Dipartimento di Stato dovrebbe applicare una forte pressione diplomatica, “inclusa magari la minaccia di condizionare gli aiuti futuri”, per spingere i governi di quei paesi ad adottare leggi e politiche che promuovano una maggiore libertà dei media. “Il modo migliore per Washington di invertire l’onda nella guerra della propaganda è dare supporto alle forze che nella comunità musulmana stanno lottando per creare democrazie moderne e istituzionalizzare lo Stato di diritto”. Occorre quindi aiutare la crescita dei media locali indipendenti attraverso assistenza tecnica e finanziaria e la formazione dei giornalisti agli standard di obiettività e accuratezza. In società completamente chiuse le trasmissioni dall’estero continueranno ad essere essenziali, ma nei paesi dove esistono anche minime possibilità di operare per i mezzi di informazione locali indipendenti, gli Stati Uniti dovrebbero contribuire a creare le condizioni e fornire i mezzi per un loro pieno e libero sviluppo.

Il problema della credibilità delle emittenti è da sempre al centro del dibattito che ruota intorno alle emittenti internazionali del Governo americano. Proprio per rispondere all’esigenza della credibilità, i servizi di informazione internazionale del Governo americano sono organizzati in modo tale da garantire la loro indipendenza e imparzialità. L’istituzione del Broadcasting Board of Governors come autorità statale indipendente è motivata proprio dalla necessità di creare una separazione tra le emittenti e il Governo, per proteggere i giornalisti dalle pressioni politiche o di altra natura. È stato Kenneth Y. Tomlinson, l’attuale presidente della Broadcasting Board of Governor, a tracciare una linea di demarcazione tra diplomazia pubblica e trasmissioni internazionali nella sua audizione di fronte alla Commissione per le relazioni estere del Senato americano lo scorso 27 febbraio 2003. “La tradizionale diplomazia pubblica impegna i portavoce del Governo a Washington e in tutto il mondo a portare il messaggio dell’America senza sosta e con passione. Le trasmissioni internazionali, invece, sono più efficaci quando operano principalmente secondo i più alti standard del giornalismo indipendente. Si basano sulla creazione di una linea diretta di fiducia tra chi trasmette e chi riceve le informazioni; di conseguenza informazioni credibili e accurate, e un’esplicita identificazione delle linee editoriali sono un requisito per il successo”.

Tuttavia, il cambiamento necessario nelle politiche di promozione della libera informazione e dell’indipendenza dei media è concettuale oltre che operativo. Occorre passare dall’obiettivo di breve-medio termine della promozione dell’immagine e delle politiche di un determinato paese in aree sensibili del mondo, all’obiettivo della promozione a livello internazionale della democrazia attraverso la libera circolazione delle idee.
I vantaggi apportati dalla democrazia sono inestimabili perché riguardano un valore umano fondamentale come la libertà. È ormai ampiamente riconosciuto, tuttavia, che la diffusione della democrazia è congeniale anche allo sviluppo economico, alla pace (non esiste alcun esempio storico di guerra tra democrazie) e anche alla sicurezza internazionale.

La libera circolazione delle informazioni potrebbe rappresentare uno degli strumenti più efficaci per la promozione della democrazia. Alcuni studi condotti recentemente hanno trovato indici di correlazione molto elevati tra grado di libertà dei media e indicatori di “good governance” come la responsabilizzazione dei governi nei confronti dei cittadini, lo sviluppo economico, e più bassi livelli di corruzione.
In un mondo in cui, secondo il rapporto annuale della Freedom House, soltanto il 40% dei 187 paesi del mondo godono di una relativa libertà di stampa, c’è molto lavoro da svolgere per chi intenda promuovere la libera circolazione delle idee come strumento di diffusione della democrazia.
La battaglia che le democrazie e le organizzazioni internazionali hanno di fronte è quella per il rispetto da parte di tutti gli stati di quanto sancisce l’articolo 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani: “Ogni individuo ha diritto alla libertà di opinione e di espressione incluso il diritto di non essere molestato per la propria opinione e quello di cercare, ricevere e diffondere informazioni e idee attraverso ogni mezzo e senza riguardo a frontiere”.
La battaglia per la conquista dei cuori e delle menti dovrebbe cominciare da qui, dal cuore del soft power dell’Occidente democratico.






 

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