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Sicurezza, legalità e lo spettro degli “zingari”

Alessandro Simoni

23-05-2008

Argomenti: Pensare l'Europa

Questo articolo è tratto da Reset n.107, maggio-giugno 2008, che contiene un dossier che approfondisce la "questione Rom" con scritti di Francesco Margiotta Broglio, Alessandro Simoni, Nando Sigona, Alessandro Lanni, Elisa Novi Chavarria e M. Angeles Félix Ballista.

La campagna elettorale appena terminata è stata probabilmente la prima della storia italiana nella quale la «questione zingara» compariva nel programma ufficiale di uno dei partiti in corsa. Nel programma del Popolo della libertà troviamo infatti il «contrasto all’insediamento abusivo di nomadi e (l’)allontanamento di tutti coloro che risultino privi di mezzi di sostentamento legali e di regolare residenza», che in una versione sintetica diventa «sgombero degli insediamenti abusivi e allontanamento dei nomadi senza residenza e mezzi di sostentamento».
Si tratta, ovviamente, dei cascami dell’enormevisibilità mediatica che la presenza rom ha assunto nei mesi precedenti alle elezioni, con un culmine nel periodo immediatamente successivo all’assassinio di Giovanna Reggiani.

Non credo che valga qui la pena soffermarsi sui meccanismi che portano alla sovraesposizione di tutto quanto è classificato come «rom», «nomade», «zingaro», e sulla potenza dello stereotipo del rom come parassita sociale. Una casistica di articoli, siti internet, servizi televisivi, pubbliche dichiarazioni di persone più o meno note, improntati a un pregiudizio contro i rom sarebbe un esercizio veramente ozioso. Mentre dichiarazioni ostili verso altre minoranze causano in genere una qualche reazione pubblica o privata, un livore anti-zigano anche marcato comporta di norma poche conseguenze, anche in ambienti altrimenti usi a un linguaggio sorvegliato. Si tratta di meccanismi ormai radicati e riscontrabili anche in paesi altrimenti abituati all’incontro con la diversità e con una risalente tradizione di tolleranza. Tanto per fare un esempio oggetto di uno studio interessante, la stampa popolare inglese reagì con toni apocalittici al tutto sommato modesto afflusso di rom cechi e slovacchi verso la fine degli anni Novanta.

Il riferimento ai «nomadi» contenuto nel programma della formazione uscita vincitrice dalle elezioni ci offre, invece, lo spunto per una riflessione su un aspetto meno dibattuto dell’incontro tra Rom e società italiana, rappresentato dalle strategie poste in atto dalle istituzioni per rispondere all’allarme sociale suscitato dai rom, e in particolare da quelle basate sull’applicazione di norme giuridiche.

Come abbiamo visto, i documenti citati in apertura scelgono di occuparsi dei rom, tra le tante prospettive possibili, attraverso la lente della «sicurezza e giustizia», sulla scia del vasto dibattito sulla «legalità» (va da sé, in suo incondizionato sostegno) che ha tagliato trasversalmente gli schieramenti in corsa nella competizione elettorale. Il termine «nomadi», ovviamente, qui non fa che dissimulare i rom. Dovrebbe essere infatti ormai chiaro che nell’italiano corrente il termine «nomade» è diventato sinonimo (meno «politicamente corretto») di rom. Così come è evidente (una delle tante evidenze spesso negate dalla politica) che i «campi nomadi» sono luoghi che ospitano in gran parte persone che non praticano spontaneamente forme rilevanti di mobilità territoriale, e di sicuro non l’hanno come progetto di lungo periodo.

Alessandro Simoni è professore di Sistemi giuridici comparati
presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Firenze
e membro del gruppo di esperti indipendenti sul diritto antidiscriminatorio costituito dalla Commissione Europea. Nel 2005 ha curato il volume Stato di diritto e identità rom (l’Harmattan).

Che gli abitanti dei «campi nomadi» siano o meno territorialmente mobili non è però, a mio parere, centrale nel rapporto con le istituzioni. Il nocciolo del problema è rappresentato dalla dimostrata incapacità di una fetta rilevante della popolazione di convivere anche transitoriamente con le persone che per comportamento, o anche semplicemente abbigliamento, corrispondano all’immagine dello «zingaro».
In altri termini, una volta che una persona è percepita come «rom», la repulsione è avvertita tanto che questa esca dal più sordido «campo nomadi», da ben attrezzate caravan o da una casa popolare. Questo sentimento di fondo fa da naturale moltiplicatore dell’allarme per i reati (o per gli atti che reati non sono, ma comunque sono avvertiti come pericolosi o dannosi) compiuti da rom, che possono quindi essere attribuiti a un gruppo ben definito nella mente della maggioranza dei cittadini piuttosto che a una generica categoria di «delinquenti». Le istituzioni sono così sottoposte dall’opinione pubblica e dagli attori politici a una costante pressione volta all’allontanamento dei rom. In alcuni casi di linguaggio politico particolarmente schietto (Matteo Salvini su «La Padania»:

«Dopo aver eseguito accurati calcoli e aver sentito i residenti (…) siamo arrivati alla nostra proposta di numero chiuso per i nomadi: zero»), l’allontanamento è presentato come un valore in sé. Relativamente pochi – ovviamente – si sentono di reggere una tale linea argomentativa, e più spesso ci si limita a generici richiami a «legalità» e «certezza delle sanzioni» sottintendendo – o esplicitando – il riferimento agli illeciti attribuiti ai «nomadi», nella speranza che la semplice applicazione delle norme vigenti per tutti i cittadini funzioni come push factor nei confronti delle comunità rom, assunte come propense all’illecito.

Il meccanismo è naturalmente tutt’altro che nuovo e ha caratterizzato il rapporto tra Stati moderni e rom dopo che, almeno sul continente, le codificazioni penali hanno cancellato le disposizioni specificamente antizingare già esistenti in molti Stati. Nella maggior parte dei paesi europei, infatti, una ricca casistica legislativa di norme contro la mendicità, il vagabondaggio, l’esercizio di mestieri girovaghi permettevano un’efficacissima
azione repressiva nel rigoroso rispetto della legalità formale. Vi era, naturalmente, chi riteneva che tali norme non fossero sufficienti. In Italia, ad esempio, è noto un volumetto del 1914, autore un altrimenti oscuro magistrato, Alfredo Capobianco, dal titolo Il problema di una gente vagabonda in lotta con le leggi, dove si propone l’introduzione di una legislazione di severo controllo degli zingari, corredata da sanzioni pesantissime per la violazione degli obblighi ivi previsti. Proposta che, per inciso, non faceva che copiare una legge effettivamente introdotta in Francia due anni prima, e abrogata solo nel 1969, che prevedeva per i nomades l’obbligo del «libretto antropometrico» e tutta una serie di minute e vessatorie disposizioni. Con una posizione che fa onore alla cultura italiana, una delle principali riviste giuridiche dell’epoca cita la legge francese considerandola inutilmente vessatoria.

Le norme che facevano parte del classico «armamentario anti-zingaro» a disposizione delle forze di polizia sono successivamente, senza troppo clamore, andate scomparendo dalle rassegne legislative perché percepite come incompatibili con valori costituzionali, obsolete o semplicemente per effetto di più generali processi di razionalizzazione della legislazione. Così, ad esempio, il reato di mendicità «semplice» è stato in Italia dichiarato incostituzionale dalla Consulta nel 1992, mentre quello di mendicità «invasiva» è stato cancellato dal legislatore nel 1999 nell’ambito di un intervento di depenalizzazione dei reati minori, e così via per altre norme penali e «di polizia» presenti qua e là.

Vi sono ragioni per ritenere che queste norme fossero frequentemente oggetto di applicazione «selettiva» a sfavore dei rom; tuttavia, ciò non metteva in discussione la legittimità dei singoli casi di applicazione finché esse rimanevano in vigore.
Sino a poco tempo fa, gli effetti pratici della scomparsa delle vecchie norme erano limitati dalla possibilità di attingere a un altro serbatoio di strumenti repressivi, ossia le norme in materia di immigrazione. Rispetto ai rom stranieri (rumeni, ad esempio) queste permettevano di esercitare a discrezione tutto un ventaglio di attività coercitive (trattenimenti, espulsioni) per certi versi molto più efficaci di procedimenti penali per reati minuti. In molti contesti urbani, una presenza rom ritenuta eccessiva o troppo visibile poteva quindi essere agevolmente contenuta con l’applicazione formalmente ineccepibile di norme contro l’immigrazione irregolare lasciate «dormienti» in altri casi.

Le vicende degli ultimi mesi sembrano avere inaugurato una nuova stagione, dove pur di mantenere una pressione sui rom si forzano norme esistenti ai limiti estremi di ogni canone di sostenibilità tecnica. Quanto avvenuto a Firenze circa la famosa vicenda dei «lavavetri» dovrebbe essere al riguardo istruttivo. Pur di stroncare un’attività divenuta soggettivamente fastidiosa per una parte dei cittadini, si sono dapprima emesse due successive ordinanze contenenti un riferimento a una norma penale che era palesemente inadeguata a passare una verifica giurisdizionale, per poi sostituirle con una terza ancorata a una norma comunale del 1932 in materia di lavaggio di carrozze e finimenti di stalla. Ordinanze che, nelle parole dello stesso sindaco Domenici, non
erano concepite pensando di applicare in concreto le sanzioni previste (cosa che avrebbe presupposto la loro validazione da parte di un giudice), ma semplicemente per far cessare l’attività dei lavavetri. Questa tecnica normativa, basata sull’emanazione di norme invalide volte solo a intimorire chi non è in grado di apprezzarne l’inconsistenza, si è rivelata efficace ai fini dell’amministrazione.

L’offerta di lavaggio del parabrezza, che a Firenze era appannaggio pressoché esclusivo dei rom rumeni neocomunitari, è completamente cessata.
Come era facilmente prevedibile, in un lasso di tempo piuttosto breve l’amministrazione fiorentina è passata a evocare l’introduzione di norme limitanti la mendicità non dissimulata da altre attività come il lavaggio vetri, non mettendo più però l’accento sulla sanzione («non ci sarà la multa, faremmo ridere il mondo»), ma evocando interventi al limite tra il poliziesco e il sociale (prima l’«identificazione», e poi «l’accompagnamento ai servizi sociali»). Anche qui, con un gruppo di riferimento costituito in grandissima parte dai rom rumeni.

In verità, Firenze non è stata l’unico e neanche il primo comune italiano a promulgare disposizioni contro la mendicità, o comunque a reprimerla, anche dopo che quella degli adulti era stata completamente depenalizzata. Disposizioni in tal senso erano state senza clamore introdotte ad esempio in vari comuni settentrionali (ma vi sono esempi anche più a sud) governati dalla Lega, anche qui con un chiaro nesso con l’aumento – vero o percepito – dei rom. La collocazione politica a sinistra della Giunta fiorentina ha ovviamente attribuito alla città la funzione di «laboratorio», in teoria di nuovi approcci al governo urbano, nella pratica – più prosaicamente – di tecniche per la diminuzione della presenza, o almeno della visibilità, degli «zingari».

La via imboccata da Firenze è però pericolosa per ragioni che dovrebbero stare a cuore anche chi non abbia simpatia per i rom, e ciò in buona parte proprio per la visibilità e politicità che gli si è voluta attribuire. Essa infatti dà una veste «progettuale» a forzature giuridiche che prima rimanevano nel limbo dei molti casi in cui la potenza dello Stato o degli enti locali operava senza la canalizzazione di precise regole formali. Casistica in cui i rom avevano da sempre un posto privilegiato; non occorre essere giuristi raffinati per interrogarsi sulla sproporzione di garanzie tra una qualsiasi perquisizione domiciliare a un cittadino non rom e una delle infinite «spedizioni» delle forze dell’ordine in «campi nomadi» che seguono a reati commessi da singoli, o sulla sproporzione tra gli infiniti passi formali necessari per arrivare alla demolizione di un «ordinario» abuso edilizio di un non rom e la distruzione in una mattina di insediamenti illeciti, o non più leciti, abitati da intere famiglie. Si tratta d’altronde di disparità che hanno una valenza negativa anche al di là del mondo del diritto, in quanto simboli della carenza di autolimitazione dello Stato quando la controparte sia debole in termini di peso sociale, risorse economiche e culturali.

Anche i pochi casi in cui una certa parità delle armi è stata ristabilita, per l’intervento di soggetti esterni che hanno fornito un’assistenza qualificata, sono rivelatori dell’importanza dell’arbitrio sommerso. Significativo è
certo il caso Sulejmanovic contro Italia, riferito a un’espulsione collettiva di centinaia di persone da un campo nomadi romano verso la Bosnia. A seguito del ricorso presentato da alcuni tra gli espulsi alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, il governo italiano, pur di evitare una sentenza di condanna, ritenne opportuno accettare nel 2002 un regolamento amichevole che prevedeva la revoca dei provvedimenti di espulsione e la concessione di permessi di soggiorno, l’individuazione di alloggi e la fornitura di cure mediche, oltre che significative compensazioni pecuniarie; indicatori questi certi di debolezza delle basi giuridiche dell’espulsione. Ma gran parte dell’esercizio di poteri coercitivi verso i rom continua ad aver luogo in assenza di un effettivo scrutinio giurisdizionale e senza connessione con l’esercizio di veri e propri reati. Ciò non vuole dire, naturalmente, che i reati commessi da rom in alcuni contesti non possano essere motivo di allarme e ragione per un’accresciuta vigilanza.

La sensazione però è che all’individuazione e alla repressione dei reati sia dedicata solo una frazione delle risorse disponibili, ritenendo più efficace utilizzare altri strumenti che, in quanto formalmente non penali, prevedono minori garanzie procedurali, nella speranza che l’allontanamento delle comunità senza distinguere le posizioni individuali provochi l’abbattimento dei reati. Ciò è facilitato da due fenomeni che costituiscono specificità italiane. Il primo rappresentato dall’enorme mole di norme minute lasciate disapplicate verso la generalità dei cittadini, il secondo dalla scarsa abitudine a utilizzare l’arena giudiziaria per la difesa dei diritti civili di gruppi marginali, preferendo l’arena politica, più congeniale a una visibilità di breve periodo. Ciò al contrario di altri contesti come Inghilterra e Francia dove ad esempio il problema delle zone di sosta di travellers et gens du voyage (effettivamente, e non solo nominativamente «nomadi») è stato oggetto di un ampio contenzioso per il bilanciamento degli interessi contrapposti di «viaggianti» e proprietari dei terreni. Questo per non parlare della patria della «tolleranza zero», gli Usa, dove ordinanze antimendicità, antivagabondaggio e simili sono da tempo oggetto di battaglie giudiziarie giunte sino alle corti federali superiori e addirittura alla Corte suprema.

In Italia, il richiamo alla legalità quando evocato con riferimento ai rom appare di fatto veicolare messaggi più ambigui dell’idea comune di «Stato di diritto», in cui una norma emanata da un organo legittimato a farlo identifica una condotta individuale, che una volta messa in atto può comportare atti coercitivi dopo una verifica giurisdizionale.
Di fatto, per allontanare i rom sono messe in atto con artifizi vari azioni repressive basate su mere condizioni personali o su condotte altrimenti giuridicamente irrilevanti, spesso utilizzando come «sanzioni di fatto» attività che strutturalmente sarebbero solo strumentali all’accertamento di illeciti come nel caso delle ripetute identificazioni e perquisizioni).

Il governo uscente ha certamente contribuito ad alimentare questa claudicante cultura dei diritti civili non prendendo sufficientemente le distanze nei suoi atti concreti dall’ondata di isteria verso i rom rumeni. La serie di provvedimenti descritti da Fernando Sigona nell’altro contributo qui pubblicato è probabilmente un ulteriore esempio di applicazione selettiva di norme formalmente «cieche» rispetto all’identità etnica. Esso potrebbe tuttavia esaurirsi nell’ennesimo atto ai limiti della legittimità compiuto da un’amministrazione per reagire a un’emergenza di breve termine. Più pericolosi come impatto culturale di lungo termine sono stati, credo, il riferimento al «rimpatrio volontario dei rom» (attenzione: non dei «cittadini rumeni in condizioni di indigenza» o formule del genere) e ai «programmi e interventi sociali (…) per favorire la permanenza in patria dei rom che oggi tendono a recarsi in altri paesi», quali aree di interesse per la cooperazione tra Italia e Romania. Qualcosa, se ci si riflette, che rappresenta un’insidiosa identificazione di un particolare gruppo etnico come per definizione meno idoneo alla libera circolazione.

È chiaro che, su queste premesse, le dichiarazioni programmatiche contenute nei documenti della nuova maggioranza possono tutto sommato rappresentare la logica continuazione, con un linguaggio appena più esplicito, di una cultura istituzionale già affermatasi sotto il governo precedente, anche se non condivisa allo stesso modo da tutte le sue componenti.
Naturalmente, rimane da vedere con quali strumenti normativi il nuovo governo metterà in atto il suo punto di programma e come ne valuterà la compatibilità con i diritti individuali.
Tra i tanti rischi per lo Stato di diritto, potrebbe aggiungersi quello di qualche strappo compiuto pur di non aver a che fare con i «nomadi», in fondo confermando paradossalmente il pensiero dominante secondo il quale essi sono sempre e comunque un pericolo per quella «legalità» ora così di moda nel linguaggio politico italiano.


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